Document Type : Research Paper
Author
Faculty Member of the institution for research and development in the humanities, Tehran, Iran.
Abstract
Keywords
Main Subjects
مقدمه
از مجموع پنج برنامۀ عمرانی که در دورۀ محمدرضا شاه تدوین و اجرا شد، دو برنامۀ آن عملاً قرین موفقیت نبود: برنامۀ اول (1334-1327) به دلیل مناقشات سیاسی و بهویژه کودتای 28 مرداد 1332 و برنامۀ دوم (1334-1341) به دلیل نبود جامعهنگری و هماهنگی در بخشهای مختلف برنامه، عدم توازن در سیاستهای پولی و اعتباری، پراکندگی وظایف دستگاهها، نبود آمار و اطلاعات درست، و کمبود کارشناسان و نیروهای متخصص.[1] اما از سال 1341 با استحکام جایگاه محمدرضا شاه موج دوم تجددسازی آمرانه شروع شد. در این موج، دولت بهمنظور ایجاد تحول اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی سه برنامۀ عمرانی را تدوین کرد و به اجرا گذاشت. از این رو، میتوان برنامههای سوم (1341-1346)، چهارم (1346-1351) و پنجم (1351-1356) را اصلیترین برنامههای عمرانی در طول دو موج تجددسازی به حساب آورد.
این برنامهها به لطف درآمدهای سرشار نفتی، شرایط جهانی و منطقهای توانستند از یک سو تغییرات شگرفی در جامعه و اقتصاد ایران ایجاد کنند و از سوی دیگر سبب افزایش تمرکزگرایی دولت گردند، به این معنا که برنامههای عمرانی در نظام سیاسیای تدوین شدند که نظامی تمرکزگرا، شبهمدرن و مطلقه به حساب میآمد و همین امر سبب میشد دولت در تدوین و تصویب قوانین از ظرفیتهای نهادی و سازمانی خود بیشترین استفاده را ببرد و همواره اولویت را به خود و سازمانهای متعددش دهد. با اولویت یافتن دولت و سازمانهای دولتی بر هر مرجع و نهاد اجتماعی دیگر، عملاً برنامههای عمرانی در خدمت دولت و گسترش سلطهاش بر جامعه در فرایند تجددسازی درآمدند.
حال این مقاله در تلاش است با بهکارگیری «دستور زبان نهادی» در تحلیل قوانین برنامههای سوم، چهارم و پنجم نشان دهد که ماهیت این برنامهها از حیث اجزای مختلف گزارههای نهادی چون جزء اسنادی، شدت التزام، عمل، شرط و تنبیه چگونه بوده و اصولاً عامل و کنشگر اصلی در این قوانین که بوده و میزان و نحوۀ عملش چه حیطههایی را دربرمیگرفته است. به عبارتی، این مقاله در پی آن است که نشان دهد ماهیت تمرکزگرای دولت پهلوی چگونه بر تدوین قوانین برنامههای عمرانی اثر گذاشت.
روش تحلیل این پژوهش بر مبنای دستور زبان نهادی است. قوانین برنامههای سوم، چهارم و پنجم در قالب این روش واکاوی میشوند. با استخراج گزارههای نهادی آنها، اجزای این گزارهها مشخص میگردند و در نهایت ماهیت این برنامهها قابل تشخیص خواهد بود.
در مورد برنامههای عمرانی تاکنون آثار و پژوهشهای گوناگونی انجام شده است که از آن جمله میتوان به آثار سعید لیلاز[2]، احمد آلیاسین[3] و مسعود نیلی[4] اشاره کرد. این آثار به همراه کتابها و مقالات متعدد دیگری که در مورد برنامههای عمرانی و برنامهریزی توسعه در ایران به نگارش درآمدهاند، عمدتاً متوجه مباحث مربوط به توسعه و نحوۀ اجرای برنامه و ناظر بر مسئلۀ عقبماندگی ایران و ناتوانی دولت در پیشبرد پروژۀ توسعه هستند و به همین دلیل چندان ارتباطی با این پژوهش ندارند. در مورد دستور زبان نهادی نیز میتوان از مقالۀ کرافورد و استروم[5] و نیز مقالۀ تسفیلد و شلوتر[6] نام برد. این دو مقاله اصلیترین کارهایی هستند که زیربنای نظری بحث دستور زبان نهادی را چارچوببندی و تشریح میکنند. در کنار این مقالات، میتوان از مقالاتی نام برد که در بررسی قوانین و تحلیل سیاستگذاری از روش دستور زبان نهادی استفاده کردهاند. برای مثال، صبا صدیقی و همکاران او در مقالۀ خود به تبعیتپذیری افراد از قانون مربوط به آبزیان پرداختهاند.[7] در زبان فارسی نیز به نظر میرسد تنها یک مقاله با عنوان «راهبرد سیاستگذاری آب در ایران: کاربرد دستور زبان نهادی در اصلاح قانون توزیع عادلانۀ آب»[8] در تحلیل قوانین از این روش استفاده کرده است.
دستور زبان نهادی[9]
همانطور که کرافورد و استروم در مقالۀ خود بیان کردهاند، دستور زبان نهادی مبتنی بر این دیدگاه است که نهادها قواعد دیرپا و پایدارِ اعمال انسانی هستند و بهوسیلۀ قوانین، هنجارها و راهبردهای مشترک ساختار یافتهاند. این قوانین، هنجارها و راهبردهای مشترک نیز از طریق تعاملات تکراری و همواره وقوعیابنده برساخته و بازساخته میشوند. بدین ترتیب، نهادها بازتابی از قوانین، هنجارها و راهبردهای موجود در جامعه و بهتبع آن، قوانین، هنجارها و راهبردها بازتاب تعاملات هر روزۀ اجزای جامعه از قبیل مردم، دولت، گروههای مختلف اجتماعی و... با هم هستند. در این معنا نهاد برآمده از تعاملات اجتماعی است.[10]
کرافورد و استروم برای توضیح نهادها از گزارۀ نهادی استفاده میکنند. آن دو در مقالۀ خود پس از پیش کشیدن سه رویکرد به نهادها (نهادها بهمثابۀ موازنه و تعادل،[11] بهمثابۀ هنجارها[12] و بهمثابۀ قواعد[13]) و بررسی هر یک از این سه رویکرد و نشان دادن نواقص آنها در نهایت به این نتیجه میرسند که نیازی نیست به بحث در مورد این بپردازیم که آیا میتوان نهادها را بهمثابۀ قواعد، هنجارها و راهبردها به حساب آورد یا نه. به همین جهت اینان اصطلاح موسعتر «گزارۀ نهادی»[14] را که دربرگیرندۀ هر سه مفهوم فوق است به کار میگیرند.[15]
بر این مبنا نهادها به صورت زبانی و از طریق گزارۀ نهادی بیان میشوند. گزارۀ نهادی محدودیت یا فرصتهای مشترک زبانی است که کنشها یا پیامدهایی را برای کنشگران تجویز، مجاز یا توصیه میکند. گزارههای نهادی میتوانند شفاهی یا مکتوب باشند یا حتی به طور ضمنی در یک شکل قابل درک برای بازیگران در محیط تجربی فهمیده شوند.[16]
کرافورد و استروم سپس دستور زبان نهادی را برای بررسی گزارههای نهادی پیشنهاد میدهند. بر مبنای دستور زبان نهادی پنج جزء در هر گزارۀ نهادی قابل تشخیص است: جزء اسنادی (فاعل)،[17] جزء شدت التزام،[18] جزء عمل (مقصود)،[19] جزء شرط[20] و جزء تنبیهی (وگرنه)[21].
جزء اسنادی فرد یا افراد، سازمان(ها) و به طور کلی عاملی است که مورد خطاب گزارۀ نهادی قرار میگیرد. در حقیقت این جزء مخاطبِ گزارۀ نهادی است. مثلاً در جملۀ «همۀ شهروندان امریکایی، 18 سال و یا بالاتر، باید با پر کردن فرم در ادارۀ پست امریکا برای شرکت در خدمت اجباری نظامی ثبتنام کنند وگرنه تحت تعقیب قرار میگیرند»، عبارت «همۀ شهروندان امریکایی» جزء اسنادی یا عامل به حساب میآید که مورد خطاب گزارۀ نهادی است.[22]
جزء شدت التزام بر میزان اجبار یا تأکید گزارۀ نهادی بر تحقق عمل یا قصد دلالت دارد. همانطور که کرافورد و استروم بیان میکنند شدت التزام میتواند دربردارندۀ «مُجاز»،[23] «ممنوع»[24] یا «اجبار»[25] باشد. گزارههای نهادی برای انجام دادن یا ندادن عمل از عبارات و واژههای کاربردی مانند «ممکن است»، «باید»، «نباید» و... استفاده میکنند. مثلاً عبارت «همۀ اعضا میتوانند رأی دهند» نشاندهندۀ «اجازه» در شدت التزام است. بدین ترتیب، اگر شدت الزام در یک گزاره دلالت بر اجازه کند عامل یا جزء اسنادی و بهتبع آن عمل یا مقصود نیز حالت اجازه خواهند داشت و طبعاً هیچ شرط و تنبیهی نیز در کار نخواهد بود.[26] شدت التزام میتواند به صورت صریح یا ضمنی در جمله وجود داشته باشد.[27]
عمل یا مقصود نیز فعل و اقدامی است که به عامل برای انجام دادن آن ارجاع داده میشود. مثلاً در جملۀ «همۀ شهروندان امریکایی، 18 سال و یا بالاتر، باید با پر کردن فرم در ادارۀ پست امریکا برای شرکت در خدمت اجباری نظامی ثبتنام کنند وگرنه تحت تعقیب قرار میگیرند» پر کردن فرم و ثبتنام عمل به حساب میآیند.
شرط نیز نشاندهندۀ شرایط وقوع عمل است. شرط میتواند نشان دهد یک گزاره چگونه، یا در چه زمان و مکانی رخ میدهد و یا عمل چگونه به وقوع میپیوندد. مثلاً در همان جملۀ بالا شرط تحقق فعل داشتن سن 18 سال یا بیشتر است. براساس برخی از نظرها در صورتی که گزارۀ نهادی شرطی نباشد، در همۀ شرایط میتواند برقرار باشد.[28]
منظور از تنبیه در گزارۀ نهادی نشان دادن عواقبی است که در نتیجۀ انجام ندادن عمل رخ میدهد. از نظر کرافورد و استروم جزء تنبیه باید دارای سه شرط باشد: 1. برای معنادار بودن تنبیه نظارت رسمی لازم است. البته مقصود از نظارت رسمی الزاماً نظارت دولت نیست، بلکه منظور تضمینی است که تنبیه را مؤثر سازد. 2. برای این نظارت باید هنجارها یا قواعدی تعریف شده باشد. 3. همۀ این قواعد در فرایند توافق جمعی ایجاد شده باشد.[29]
اکنون با استفاده از دستور زبان نهادی در تحلیل قوانین برنامههای سوم، چهارم و پنجم عمرانی میتوان کنشگران مورد خطابِ این قوانین، میزان الزام عاملان به اجرای عمل (اجبار، منع و یا اختیار و اجازه)، حیطۀ عمل و وظایف عاملان، و شرایطی را که این قوانین برای انجام دادن عمل در نظر گرفتهاند، تشخیص داد.
ماهیت دولت پهلوی بهمثابۀ زیربنای تحلیل قوانین برنامههای عمرانی
دولت مطلقۀ شبهمدرن پهلوی در پرتو شکلگیری و بسط نهادهای بوروکراتیک، تمرکز قدرت در دست شاه، سلطۀ دربار و ارتش مدرن پدیدار شد و تلاش همهجانبهای را برای تمرکز قدرت و سیطره بر شئونات جامعه صورت داد. هدف این دولت برقراری نظم و قانون و سیطره بر شئونات جامعه از طریق تدوین قوانین، اعمال آن توسط دیوانسالاری وابسته که هر روز بزرگتر میشد و نظارت بر اجرای قوانین و تنبیه خاطیان از طریق ارتش و نیروهای امنیتی بود. در دولت پهلوی، بهمانند سایر دولتهای شبهمدرن، ارگانهای محلی بهمنظور ادغام در یک نظام متحدالشکل تحت فشار قرار میگرفتند و اصناف نیز با از دست رفتن استقلالشان تحت مقررات دولت درمیآمدند.[30] در دورۀ محمدرضا شاه، با گسترش نظام اقتصادی، اجرایی و ارتش در نظام متمرکز مطلقه، جنبۀ جدیدی از حکومت شکل گرفت که آن وضع قوانین و اجرای آنها از طریق نظام تقنینی و اجراییِ وابسته و ارتش بود.[31] این امر منجر به افزایش نظارت و تمرکز دولت بر اقتصاد، اجتماع، نهادهای سیاسی و مدنی، وسایل ارتباطی و دستگاههای آموزشی شد. بنابراین، تمرکز قدرت در دربار و شخصی شدن آن در دولت ضمن اینکه مانع از نهادینگی قدرت در حوزههای حقوقی و قضایی گردید،[32] موجب دخالت دولت در امور اقتصادی، نظارت مالی و تمرکز اقتصادی شاه و دربار شد.[33]
محمدرضا شاه بعد از کودتای 28 مرداد 1332 تقریباً تمامی سازمانهای سیاسی و مدنی تأثیرگذار را از کار انداخت. حرکتهای کمونیستی سرکوب شدند، اتحادیههای کارگری تحت نفوذ ساواک قرار گرفتند و نشریات سانسور گردیدند.[34] در این دوره کمتر نشریه و روزنامهای را میتوان یافت که اجازۀ نقد سیاستهای دولت بهخصوص نظرات محمدرضا شاه را داشته باشد. مثلاً امیر اسداله علم در خاطرات سال 1354 در مورد تشکیل حزب رستاخیز و برخی از نظرات سیاستمداران مینویسد:
[شاه] فرمود همین حالا که مرخص شدی به روزنامۀ کیهان به مصباحزاده تلفن کن که مردکه این حرفها چیست که مینویسی؟ راجع به حزب [رستاخیز] هر کس هر غلطی میکند، مینویسد. منجمله یکی پرسیده چرا در اساسنامۀ حزب تکلیف تعیین دولت روشن نشده؟ شما هم چاپ کردیدهاید. به آنها تفهیم کن که تکلیف تعیین دولت و عزل و نصب وزرا با شخص شاه است و شاه ریاست فائقۀ قوۀ مجریه را دارد. دیگر اینها فضولی است.[35]
در چنین فضایی قوانین برنامههای عمرانی تدوین و به اجرا گذاشته میشد. این قوانین در دولتی تمرکزگرا تدوین میشدند و طبعاً از ماهیت این دولت تأثیر میپذیرفتند.
بستر و زمینۀ تاریخی تدوین برنامههای عمرانی
تدوین برنامۀ عمرانی سوم در شرایطی رخ داد که کشور دچار بحران اقتصادی شدیدی شده بود. شاخصهای هزینۀ زندگی، نسبت به سال 1334، تنها در دو سال 1338 و 1339 بهترتیب 7/29 و 1/40 درصد افزایش یافت و دولت را ناگزیر ساخت با هدف کنترل نرخ تورم به سیاستهای تثبیت اقتصادی روی آورد.[36] سرمایهگذاری بخش خصوصی از 5/30 میلیارد ریال در سال 1338 به 13 میلیارد ریال در سالهای 1340 و 1341 رسید.[37] کاهش سرمایهگذاری دولتی در همین مدت از 51 میلیارد ریال در سال 1338 به 6/38 میلیارد ریال در سال 1340 و 8/30 میلیارد ریال در سال 1341 رسید و بدین ترتیب، سهم سرمایهگذاری نسبت به درآمد ملی که تا سال 1338 به 8/17% رسیده بود در سال 1341 به 10% سقوط کرد.[38]
هرچند برخی چون عبدالمجید مجیدی ریشههای این بحران را به علی امینی و سیاستهای او[39] ربط میدهند و البته در این بین رابطۀ امینی با محمدرضا شاه نیز بر وخامت اوضاع میافزود،[40] عوامل دیگری مانند اختلال در کمکهای بینالمللی و کاهش آنها[41] در اوجگیری این بحران بیتأثیر نبود.
در نهایت بحران اقتصادی از یک سو و فشار امریکاییها و حمایت آنها از علی امینی از سوی دیگر سبب شد برنامۀ عمرانی سوم، برخلاف برنامۀ دوم، برنامهای جامع در نظر گرفته شود و در آن بر ضرورت مشارکت مردم در عمران نواحی، اصلاحات ارضی، تحول اداری، تعمیق دموکراسی و کاستن از نابرابریها تأکید گردد.[42] شگفت آنکه بهرغم سال آغاز برنامه (1341)، قانون آن در تاریخ 21 خرداد 1346 (یعنی سال آخر برنامه) در 37 ماده و 7 تبصره به تصویب مجلس شورای ملی رسید.
برخلاف برنامۀ سوم، برنامۀ چهارم در آرامش سیاسی ـ اجتماعی تدوین شد. طی دورۀ برنامۀ سوم شاه توانسته بود تسلط سیاسی خود را بر کشور بسط دهد، بهویژه اینکه تمامی رقبا و دشمنان داخلی خود را از میدان به در کرده بود و برخی از برنامههای اصلاحی، چون اصلاحات ارضی، تا حد قابل توجهی پیش رفته بودند. در عرصۀ خارجی نیز پشتیبانی ایالات متحده از شاه به اوج خود رسیده بود. به جای کندی، جانسون بر سر کار آمده و موقعیت ایران بهعنوان همپیمان غرب در جنگ سرد تثبیت شده بود،[43] بهویژه اینکه در اواسط دهۀ 1340 سیاست بهبود روابط ایران با اتحاد جماهیر شوروی نیز منجر به انعقاد موافقتنامۀ همکاری اقتصادی و فنی با این کشور شده بود.[44] این عوامل سبب تثبیت جایگاه شاه و بهتبع آن، استبداد رأی وی در تصمیمگیریها شد. چنانکه، به قول مجیدی، بیشتر برنامههای مملکتی و اصولی مانند اصول انقلاب سفید پس از نظارت و اجازۀ شاه به سازمان برنامه ابلاغ میشد: «بیشتر... اصول انقلاب وقتی فکرش مطرح میشد تازه به ما دستور میدادند که بنشینید نحوۀ اجرایش را بررسی کنید. تازه تهیۀ متنش و قوانین و این حرفها بعداً انجام میشد.»[45] در چنین فضایی قانون برنامۀ عمرانی چهارم مشتمل بر 38 ماده و 10 تبصره در تاریخ 27 اسفند 1346 به تصویب مجلس شورای ملی رسید.[46]
فرایند تدوین برنامۀ پنجم نیز در فضای آرام اجرای برنامۀ چهارم و در اوج اقتدار شاه صورت گرفت. در بُعد خارجی، از یک سو شاه توانسته بود روابط خود را با شوروی بیش از پیش بهبود بخشد، به نحوی که طی سالهای 1344 تا 1352 میزان بازرگانی ایران و شوروی 8 برابر شد. از سوی دیگر، تغییرات سیاسی کشور عراق، کودتای قزافی در لیبی (1969م/ 1348ش)، جنگ اعراب و اسرائیل و جنگ ویتنام سبب شده بود امریکا شاه را یک متحد استراتژیک به حساب آورد و درخواستهای او را مبنی بر خریدهای تسلیحاتی اجابت کند.[47] در بعد داخلی، هرچند فعالیتهای گروههای کمونیستی کموبیش ادامه داشت، به دلیل موفقیتهای دو برنامۀ قبلی و پایین بودن نرخ تورم، موقعیت شاه به نظر مستحکم میرسید. آمارها نشان میدهند در دورۀ برنامۀ عمرانی سوم، تولید ناخالص ملی رشدی برابر با 8/8 درصد سالانه داشت. بخش آب و برق در این دوره 5/14%، نفت 6/%13، صنایع و معادن 7/12%، ساختمان 4/11% و کشاورزی و دامپروری 8/2% رشد سالانه داشت.[48] در دورۀ برنامۀ عمرانی چهارم رشد صنعت ایران شتاب بیشتری به خود گرفت. چنانکه در سالهای 1350 و 1351 رشد صنعتی کشور بهترتیب 4/17% و 3/18% بود. در پایان سال 1351 شاخص کل تولید صنعتی کشور، با مبنا قرار دادن سال 1348 بهعنوان سال پایه، به 2/152 رسید که رشد 52 درصدی تولید صنایع را تنها در مدت سه سال به نمایش گذاشت. در این مدت تولید محصولات پتروشیمی %368، شیشه 153% و فلزات اساسی 85% افزایش یافت.[49] به طور کلی، طی سالهای 1341-1351 متوسط رشد سالانۀ بخش صنعت 6/13 درصد بود که در مقایسه با عملکرد 1/13 درصدی نفت و 4/4 درصدی کشاورزی قلب اقتصاد ایران شده بود. در پایان سال 1351 ارزش کل تولیدات صنایع کشور به 509 میلیارد ریال و ارزش افزودۀ آن به 164 میلیارد ریال رسید. حال آنکه مطابق پیشبینی برنامۀ چهارم قرار بود این دو رقم بهترتیب 367 و 123 میلیارد ریال باشد.[50]
موفقیتهای دو برنامۀ قبلی در کنار وضعیت بینالمللی و افزایش فروش نفت سبب شد شاه بر جهتگیریها و اقدامات سازمان برنامه فشار وارد کند. وی بسیاری از ارقام، مفاد و نظرات سازمان برنامه را در مورد برنامۀ پنجم قبول نداشت و همین امر سبب اختلافنظرهایی بین شاه و خداداد فرمانفرماییان و در نتیجه کنارهگیری وی از ریاست سازمان برنامه شد.[51] متعاقب این امر عبدالمجید مجیدی از دیماه 1351 بهعنوان رئیس سازمان برنامه انتخاب شد و حدود دو ماه بعد قانون برنامۀ پنجم به صورت «نیمبند»[52] و مشتمل بر 9 ماده و دو تبصره به تصویب رسید. نتیجه اینکه نظام فکری حاکم بر برنامۀ پنجم با روح حاکم بر سازمان برنامه در زمان تدوین برنامۀ سوم و حتی چهارم بهکلی متفاوت و بیگانه بود و دیگر در مصوبات و برنامههای آن از روحیۀ تحولآفرین و هماهنگ و نیز طراوت مستتر در برنامۀ سوم خبری نبود. بهرغم اینکه در برنامۀ پنجم موضوعات محیطزیست، تربیت بدنی، پیشاهنگی و عمران ناحیهای مورد توجه قرار گرفت، از تأکیدهای چندبارۀ برنامههای دوم و چهارم دربارۀ ضرورت مشارکت بیشتر مردم در عمران نواحی خود، اصلاحات ارضی، تحول اداری و کاستن از نابرابریها سخنی به میان نیامد.[53]
در نتیجه قانون برنامۀ پنجم، برخلاف قانون دو برنامۀ قبلی، از مواد و تبصرههای کمتری تشکیل شد و وظایف سازمانها در این قانون بهمانند قوانین برنامههای سوم و چهارم تفکیک نشد.
تحلیل دستور زبان نهادی برنامههای سوم تا پنجم
جدول 1. تحلیل دستور زبان نهادی قانون برنامۀ عمرانی سوم[54]
ردیف |
جزء اسنادی/ فاعل |
شدت التزام |
عمل |
شرط |
تنبیه |
1 |
دولت |
مکلف است |
قرار دادن مبلغ 200 میلیون ریال در اختیار سازمان برنامه |
- |
- |
2 |
وزارتخانهها، مؤسسات و شرکتهای دولتی |
مجاز نیستند |
سرمایهگذاری کردن |
بدون موافقت هیئت عالی برنامه |
- |
3 |
هیئت عالی برنامه |
میتواند |
افزایش و یا کاهش اعتبار |
بنا بر احتیاج طرحها |
- |
4 |
سازمان برنامه |
میتواند |
تغییر در سنوات اعتبار برنامه |
با موافقت هیئت عالی برنامه |
- |
5 |
دولت |
مجاز است |
جبران کمبود درآمد |
- |
- |
6 |
سازمان برنامه |
- |
برداشت وجه از حساب برنامه |
- |
- |
7 |
سازمان برنامه |
وظیفه دارد |
بررسی و تصویب طرحها |
- |
- |
8 |
سازمان برنامه |
وظیفه دارد |
پرداخت هزینۀ اجرای طرحها |
- |
- |
9 |
سازمان برنامه |
وظیفه دارد |
تنظیم گزارشهای اجرای برنامه |
- |
- |
10 |
سازمان برنامه |
وظیفه دارد |
تمرکز بر امور کمکهای خارجی |
- |
- |
11 |
سازمان برنامه |
وظیفه دارد |
بررسی و تهیۀ پیشنهاد به دولت در مورد وضع قوانین |
- |
- |
12 |
سازمان برنامه |
وظیفه دارد |
تسویهحساب برنامۀ دوم و پرداخت دیون |
- |
- |
13 |
سازمان برنامه |
وظیفه دارد |
تهیۀ برنامۀ چهارم |
- |
- |
14 |
سازمان برنامه |
وظیفه دارد |
تشکیل دفتر بودجه |
- |
- |
15 |
نخستوزیر |
وظیفه دارد |
بر عهده داشتن مسئولیت امور سازمان برنامه |
- |
- |
16 |
مدیرعامل سازمان برنامه |
میتواند |
تفویض اختیارات |
|
-- |
17 |
هیئت عالی برنامه |
وظیفه دارد |
توصیه به اتخاذ سیاستهای اقتصادی و مالی و اداری |
- |
- |
18 |
هیئت عالی برنامه |
وظیفه دارد |
بررسی و اتخاذ تصمیم در مورد مشی اجرای برنامه |
- |
- |
19 |
هیئت عالی برنامه |
وظیفه دارد |
بررسی و اتخاذ تصمیم در مورد مسائلی که وزارتخانهها با آن مواجهاند |
- |
- |
20 |
هیئت عالی برنامه |
وظیفه دارد |
تصویب اعتبارات عمرانی هر سال |
- |
- |
21 |
هیئت عالی برنامه |
وظیفه دارد |
اظهار نظر در باب پیشنهادات سازمان برنامه |
- |
- |
22 |
هیئت عامل برنامه |
وظیفه دارد |
تصویب طرحهای اجرایی و روش اجرای آن |
در حد مصوبات هیئت عالی برنامه |
- |
23 |
هیئت عامل برنامه |
میتواند |
تصویب قراردادها |
- |
- |
24 |
هیئت عامل برنامه |
وظیفه دارد |
تصویب پیشنهادهای ترک مناقصه و مزایده |
- |
- |
25 |
هیئت عامل برنامه |
وظیفه دارد |
تصویب پیشنهادهای ارجاع به داوری و تعیین داور |
- |
- |
26 |
هیئت عامل برنامه |
موظف است |
اخذ تصمیم مقتضی در مورد رد یا تغییر موضوعهای پیشنهادی |
- |
- |
27 |
سازمان برنامه و دستگاههای اجرایی |
(موظف است) |
تهیه و اجرای ارقام اعتبارات عمرانی |
- |
- |
28 |
سازمان برنامه |
(موظف است) |
محول کردن برنامههای اجرای طرحهای عمرانی به وزارتخانهها |
پس از رسیدگی و تصویب |
- |
29 |
سازمان برنامه |
میتواند |
ادامۀ اجرای طرحهایی که در برنامۀ دوم به عهده داشته |
- |
- |
30 |
سازمان برنامه |
(موظف است) |
تهیۀ برنامههای عمرانی استانها و فرمانداریها |
- |
- |
31 |
سازمان برنامه |
(موظف است) |
کمک به فعالیتهای عمرانی شهرداریها و مؤسسات وابسته به آنها |
رعایت اولویت شهرهایی که از جهت اقلیمی و جغرافیایی و درآمد در وضع نامساعدی هستند |
- |
32 |
سازمان برنامه |
میتواند |
کمک به شهرداریها |
- |
- |
33 |
سازمان برنامه |
میتواند |
قرار دادن وجوه لازم برای سرمایهگذاری در اختیار افراد و مؤسسات خصوصی |
- |
- |
34 |
سازمان برنامه |
میتواند |
اعطای کمکهای فنی لازم برای تهیۀ طرحهای عمرانی و تولیدی خصوصی |
- |
- |
35 |
وزارتخانهها و دستگاههای اجرایی |
باید |
ایجاد دفتر طرحریزی برای طرحهای عمرانی |
- |
- |
36 |
سازمان برنامه |
میتواند |
تهیۀ طرحهای عمرانی |
- |
- |
37 |
دستگاههای اجرایی |
مکلفاند |
مراقبت مستمر از پیشرفت طرحهای عمرانی |
- |
- |
38 |
سازمان برنامه و دستگاههای اجرایی |
میتوانند |
انعقاد قرارداد با مهندسین مشاور و کارشناسان |
- |
- |
39 |
سازمان برنامه |
میتواند |
تصویب آییننامهها و مقررات خاص دستگاههای اجرایی |
- |
- |
40 |
سازمان برنامه |
(موظف است) |
تسلیم گزارش سه ماهه از پیشرفت برنامه به نخستوزیر |
- |
- |
41 |
دستگاههای اجرایی |
مکلفاند |
تسلیم ارقام و اطلاعاتی که برای تهیۀ گزارش ضروریاند به سازمان برنامه |
- |
مادۀ 25 |
42 |
سازمان برنامه |
(موظف است) |
تسلیم حسابهای نهایی عملیات مالی هر سال به هیئت حسابرسی برنامه |
- |
- |
43 |
هیئت حسابرسی برنامه |
مکلف است |
رسیدگی به محاسبات سال قبل |
- |
- |
44 |
سازمان برنامه |
باید |
کارکنان و وسایل لازم را در اختیار هیئت حسابرسی بگذارد |
- |
- |
45 |
دستگاههای تابعۀ دولت و بنگاهها و شرکتهای دولتی |
مجاز نیستند |
گرفتن وام یا اعتبار از مؤسسات خارجی |
بدون موافقت قبلی وزارت دارایی و سازمان برنامه |
- |
46 |
سازمان برنامه |
(موظف است) |
تسویهحساب برنامۀ هفتسالۀ دوم |
- |
- |
47 |
دستگاههای دولتی |
موظفاند |
تحویل گرفتن تأسیسات |
- |
- |
48 |
دولت |
میتواند |
فروش تأسیسات انتفاعی و تولیدی موجود متعلق به خود |
- |
- |
49 |
سازمان برنامه |
میتواند |
انجام عملیات بانکی مربوط به خود و یا مؤسسات تابعه بهوسیلۀ بانک اعتبارات صنعتی |
- |
- |
در برنامۀ سوم از مجموع 49 جزء اسنادی هیچ جزئی به عاملان غیردولتی اختصاص نیافته است. در این قانون دولت و سازمانهای متعددش بهعنوان عامل یا جزء اسنادی مخاطب قانون هستند. در این میان، سازمان برنامه با 24 بار مورد خطاب قرار گرفتن بیشترین حیطۀ وظایف و عمل را در اختیار دارد. بنابراین، این قانون صرفاً دولت را کنشگر برنامۀ عمرانی سوم در نظر گرفته است.
از مجموع 47 جزء شدت التزام، این قانون 33 بار از اجبار در قالب عباراتی چون «موظف است»، «مکلف است» و «باید» به صورت مشخص یا مضمر استفاده کرده است. همچنین 2 بار از ممنوعیت بهره گرفته و 12 دفعه نیز از اجازه. به همین دلیل میتوان گفت این قانون ماهیت دستوری داشته و تمرکزش بر شدت التزام بالا در قالب اجبار است.
نگاهی به وضعیت جزء عمل (مقصود) نشان میدهد دولت و سازمانهای دولتی موجود در این قانون از حیطۀ وظایف گستردهای برخوردارند. این قانون وظایفی چون سرمایهگذاری کردن، بررسی و تصویب طرحها، پرداخت هزینۀ اجرای طرحها، تنظیم گزارشهای اجرای برنامه، تصویب و انعقاد قراردادها، نظارت بر اجرا و به طور کلی هر آنچه مربوط به تدوین، تصویب و اجرای برنامههای عمرانی و پروژههای توسعه میشده در اختیار دولت قرار داده و سهم نهادهای مردمی، خصوصی و غیردولتی تقریباً هیچ است.
به علاوه نگاهی به جزء شرط نشان میدهد که بهجز در 7 گزاره، در بقیۀ گزارهها از هیچ شرطی استفاده نشده است و همانطور که قبلاً اشاره شد، عدم وجود شرط در گزارۀ نهادی نشان میدهد که این گزاره همواره در هر زمان و هر مکانی میتواند برقرار باشد و در واقع عدم ذکر شرط در این قانون به معنای همهزمانی و همهمکانی مواد این قانون است. به عبارتی، مواد این قانون برای دورۀ زمانی مورد نظر این قانون و تمام جغرافیای ایران در نظر گرفته شده است.
جدول 2. تحلیل دستور زبان نهادی قانون برنامۀ عمرانی چهارم[55]
ردیف |
وجه اسنادی/ فاعل |
شدت التزام |
عمل |
شرط |
تنبیه |
1 |
دولت |
مکلف است |
قرار دادن مبلغ 400 میلیون ریال در اختیار سازمان برنامه |
- |
- |
2 |
سازمان برنامه |
(مکلف است) |
تسریع رشد اقتصادی و تسریع درآمد ملی |
- |
- |
3 |
سازمان برنامه |
(مکلف است) |
توزیع عادلانهتر درآمد از راه تأمین کار و خدمات اجتماعی |
- |
- |
4 |
سازمان برنامه |
(مکلف است) |
کاهش نیازمندی به خارج براساس افزایش تولید و رفع احتیاجات اساسی |
- |
- |
5 |
سازمان برنامه |
(مکلف است) |
تنوع بخشیدن به کالاهای صادراتی |
- |
- |
6 |
سازمان برنامه |
(مکلف است) |
بهبود خدمات اداری از طریق ایجاد تحول اساسی در نظام اداری |
- |
- |
7 |
کمیسیونهای برنامۀ مجلسین |
اجازه داده می شود |
رسیدگی به اصول و اهداف بخشهای مختلف برنامه و تصویب آنها |
- |
- |
8 |
وزارتخانهها و مؤسسات و شرکتهای دولتی |
مجاز نیستند |
تخصیص اعتبار و مصرف آن برای یکی از امور تولیدی و عمرانی |
بدون موافقت هیئت عالی برنامه |
- |
9 |
هیئت عالی برنامه |
میتواند |
کاهش یا افزایش اعتبار بندهای برنامه |
بنا بر احتیاجات طرحها |
- |
10 |
سازمان برنامه |
میتواند |
ایجاد تغییر در تقسیم سنوات برنامه |
با موافقت هیئت عالی برنامه |
- |
11 |
دولت |
مجاز است |
استفاده از اوراق قرضه و اسناد خزانه برای جبران کمبود درآمد |
- |
- |
12 |
سازمان برنامه |
(موظف است) |
بررسی و تصویب طرحهای مربوط به برنامه |
- |
- |
13 |
سازمان برنامه |
(موظف است) |
پرداخت هزینۀ اجرای طرحهای مصوب و... |
- |
- |
14 |
سازمان برنامه |
(موظف است) |
تنظیم گزارش اجرای برنامه و حساب عملیات |
- |
- |
15 |
سازمان برنامه |
(موظف است) |
تمرکز بر کمکهای خارجی بلاعوض |
- |
- |
16 |
سازمان برنامه |
(موظف است) |
بررسی و تهیۀ پیشنهاد به دولت در مورد وضع قوانین دربارۀ برنامه |
- |
- |
17 |
سازمان برنامه |
(موظف است) |
تسویهحساب برنامههای دوم و سوم |
- |
- |
18 |
سازمان برنامه |
(موظف است) |
تهیۀ برنامه عمرانی پنجم |
- |
- |
19 |
سازمان برنامه |
(موظف است) |
تهیۀ گزارش اقتصادی سالانه |
- |
- |
20 |
سازمان برنامه |
(موظف است) |
تحقق وظایف پیشبینیشده در قانون |
- |
- |
21 |
هیئت عالی برنامه |
(موظف است) |
توصیه به اتخاذ سیاستهای اقتصادی و مالی و اداری |
- |
- |
22 |
هیئت عالی برنامه |
(موظف است) |
بررسی و اتخاذ تصمیم در مورد مشی اجرای برنامه |
- |
- |
23 |
هیئت عالی برنامه |
(موظف است) |
بررسی و اتخاذ تصمیم در مورد مسائل وزارتخانهها در ارتباط با برنامه |
- |
- |
24 |
هیئت عالی برنامه |
(موظف است) |
تصویب اعتبارات عمرانی هر ساله |
- |
- |
25 |
هیئت عالی برنامه |
(موظف است) |
اظهار نظر درخصوص پیشنهادات سازمان برنامه در مورد تغییر اعتبار برنامه |
- |
- |
26 |
هیئت عالی برنامه |
(موظف است) |
تهیۀ آییننامهها و مقررات مربوط به نحوۀ تصویب و تهیۀ طرحها و نظارت بر آنها |
- |
- |
27 |
هیئت عالی برنامه |
(موظف است) |
تعیین سیاست و اصول و ضوابط مربوط به اعطای وام و قبول مشارکت |
- |
- |
28 |
هیئت عامل برنامه |
(موظف است) |
تصویب طرحهای اجرایی و روش اجرای آنها |
براساس مصوبات برنامه |
- |
29 |
هیئت عامل برنامه |
(موظف است) |
تصویب قراردادها |
- |
- |
30 |
هیئت عامل برنامه |
(موظف است) |
تصویب پیشنهادهای ارجاع به داوری و تعیین داور |
- |
- |
31 |
هیئت عامل برنامه |
موظف است |
تصمیمگیری در مورد تغییر یا رد موضوعهای پیشنهادی |
- |
- |
32 |
سازمان برنامه |
(موظف است) |
قبل از خاتمۀ هر سال ارقام اعتبارات عمرانی سال بعد را با همکاری دستگاههای اجرایی تهیه کند و پس از تصویب هیئت عالی برنامه به اجرا گذارد. |
- |
- |
33 |
سازمان برنامه |
(موظف است) |
اجرای طرحهای عمرانی را پس از رسیدگی و تصویب به وزارتخانهها و دستگاههای دولتی مسئول و مؤسسات عمومی و عامالمنفعه محول نماید. |
- |
- |
34 |
سازمان برنامه |
(موظف است) |
تهیۀ برنامههای عمرانی استانها و فرمانداریهای کل و یا مستقل |
- |
- |
35 |
سازمان برنامه |
(موظف است) |
هر سال طرحهایی را در مورد راههای فرعی و آموزشگاهها و درمانگاهها و امور اجتماعی شهرها و روستاها و آبیاری و کشاورزی و... پس از تصویب ابلاغ نماید تا طبق مقررات سازمان برنامه اجرا شوند. |
- |
- |
36 |
سازمان برنامه |
مکلف است |
در سه ماهۀ اول اجرای برنامۀ پنجسالۀ چهارم گزارشی از برنامهها تهیه و برای اطلاع به مجلسین تقدیم کند. |
- |
- |
37 |
سازمان برنامه |
(موظف است) |
اعطای وام و کمکهای رایگان فنی و غیرفنی به شهرداریها و مؤسسات |
با رعایت اولویت شهرهایی که در وضع نامساعدی از جهت اقلیمی و جغرافیایی و مقتضیات محلی و درآمد و استفاده از کمکهای عمومی دولت قرار دارند |
- |
38 |
سازمان برنامه |
میتواند |
اعطای کمکهای فنی لازم برای تهیۀ طرحهای عمرانی و تولیدی خصوصی که منطبق با برنامۀ چهارم باشد |
- |
- |
39 |
وزارتخانهها و دستگاههای اجرایی |
باید |
ایجاد دفتری برای طرحریزی بهمنظور تهیۀ طرحهای عمرانی |
- |
- |
40 |
سازمان برنامه |
میتواند |
تهیۀ طرحهای عمرانی به صورت مستقیم و یا واگذاری آن به وزارتخانهها و دستگاههای دولتی و مؤسسات عمومی و عامالمنفعه |
- |
- |
41 |
دستگاههای اجرایی |
مکلفاند |
در پیشرفت طرحهای عمرانی عملیات مستمر و غیرمستمر مراقبت دائم به عمل آورند و گزارشهایی به سازمان برنامه بدهند. |
- |
- |
42 |
سازمان برنامه |
(موظف است) |
نظارت بر اجرای طرحهایی که توسط اشخاص و مؤسسات خصوصی انجام میشود. |
- |
- |
43 |
سازمان برنامه |
میتواند |
انعقاد قرارداد با مهندسین مشاور و دیگر کارشناسان برای انجام مطالعات فنی و تهیۀ برآوردها و نقشهها و نظارت فنی در اجرای طرحها |
- |
- |
44 |
سازمان برنامه |
میتواند |
تصویب تبعیت از آییننامهها و مقررات خاص دستگاههای اجرایی در مورد طرحهایی که به تشخیص سازمان ماهیت و طرز اجرای آنها ایجاب میکند. |
- |
- |
45 |
سازمان برنامه |
(موظف است) |
تقدیم گزارشی از پیشرفت عملیات برنامه به نخستوزیر هر سه ماه یک بار |
- |
- |
46 |
دستگاههای اجرایی |
مکلفاند |
همۀ ارقام و اطلاعاتی را که برای تهیۀ گزارشهای موضوع مواد 24 و 27 این قانون ضروری است به سازمان برنامه تسلیم دارند و وسایل نظارت و رسیدگی دقیق را از هر حیث فراهم سازند. |
- |
- |
47 |
سازمان برنامه |
(موظف است) |
تسلیم حسابهای نهایی عملیات مالی هر سال به هیئت حسابرسی |
- |
- |
48 |
سازمان برنامه |
باید |
کارکنان و وسایل و تسهیلات لازم را در حدود بودجۀ سالانۀ مصوب در اختیار هیئت حسابرسی بگذارد. |
- |
-
|
49 |
سازمان برنامه |
مسئول است |
تسویهحساب برنامههای گذشته و وصول مطالبات و پرداخت دیون آن |
- |
- |
50 |
دولت |
میتواند |
تأسیسات انتفاعی و تولیدی را کلاً یا قسمتی از سهام آنها را به پیشنهاد دستگاه ایجادکننده یا ادارهکنندۀ این تأسیسات به اشخاص حقیقی یا حقوقی ایرانی به فروش برساند. |
- |
- |
51 |
سازمان برنامه |
میتواند |
عملیات بانکی مربوط به خود و یا مؤسسات تابعه را بهوسیلۀ بانک اعتبارات صنعتی انجام دهد و تمام یا قسمتی از وجوه مربوط را در بانک مزبور نگاهداری نماید. |
با موافقت بانک مرکزی |
- |
52 |
سازمان برنامه |
مکلف است |
تجدید طبقهبندی پیمانکاران |
توجه به وضع مالی و تجهیزات و افراد فنی و سوابق کار |
- |
53 |
دستگاههای اجرایی |
مکلفاند |
سریعاً طبق قرارداد با آنان رفتار کنند. مراتب را برای تجدیدنظر در طبقهبندی و یا محرومیت از کار برای مدت معینی به سازمان برنامه گزارش نمایند. |
هرگاه پیمانکاران یا مهندسین مشاور در اجرای عملیاتی که به آنان واگذار شده است تعلل ورزند و یا به مفاد قرارداد عمل نکنند. |
- |
54 |
دولت |
مکلف است |
تهیۀ لایحۀ تشکیلات دائمی برنامهریزی کشور |
ظرف سهماه |
- |
قانون برنامۀ چهارم نیز دولت را عامل و کنشگر اصلی در نظر گرفته، به نحوی که در مجموع 54 جزء اسنادی این قانون هیچ اشارهای به عاملان غیردولتی و خصوصی نشده است. از مجموع 54 جزءِ شدت التزام، این قانون 43 بار از اجبار به صورت مشخص یا مضمر استفاده کرده است. همچنین 1 بار از ممنوعیت و 10 بار از اجازه بهره گرفته است. به همین دلیل این قانون، بهمانند قانون برنامۀ سوم، ماهیت دستوری داشته و تمرکزش بر شدت التزام بالا در قالب اجبار است. بررسی جزء عمل (مقصود) نشان میدهد که دولت و سازمانهای دولتی موجود در این قانون از حیطۀ وظایف گستردهای برخوردارند. این قانون وظایف متنوع و مختلفی چون سرمایهگذاری کردن، بررسی و تصویب طرحها، پرداخت هزینۀ اجرای طرحها، تنظیم گزارشهای اجرای برنامه، تصویب و انعقاد قراردادها، نظارت بر اجرا و به طور کلی هر آنچه را که به تدوین، تصویب و اجرای برنامههای عمرانی و پروژههای توسعه مربوط میشده در اختیار دولت قرار داده و سهم نهادهای مردمی، خصوصی و غیردولتی را منظور نکرده است. به علاوه، نگاهی به جزء شرط نشان میدهد که بهجز در 9 گزاره در بقیۀ گزارهها از هیچ شرطی استفاده نشده و این به معنای همهزمانی و همهمکانی بودن مواد این قانون است. به عبارتی مواد این قانون، بهمانند قانون برنامۀ سوم، برای دورۀ زمانی مورد نظر این قانون و تمام جغرافیای ایران در نظر گرفته شده است.
جدول 3. تحلیل دستور زبان نهادی قانون برنامۀ عمرانی پنجم[56]
ردیف |
وجه اسنادی/ فاعل |
شدت التزام |
عمل |
شرط |
تنبیه |
1 |
دولت |
مجاز است |
استفاده از مبلغ یک هزار و پانصد و شصت میلیارد ریال براساس جداول کلی پیوست این قانون |
- |
- |
2 |
دولت |
مکلف است |
اجرای برنامۀ پنجسالۀ پنجم برای نیل به هدفهای مندرج در برنامۀ مذکور |
- |
- |
3 |
کمیسیونهای برنامۀ مجلسین |
اجازه دارند |
بررسی و تصویب اصول و هدفها و برنامههای اجرایی مربوط به بخشهای مختلف برنامۀ عمرانی پنجسالۀ پنجم |
- |
- |
4 |
دولت |
مجاز است |
امضای قرارداد یا موافقتنامه برای دریافت وام و اعتبارات خارجی طبق اصول مقرر در قانون برنامه و بودجه |
بهمنظور تأمین قسمتی از اعتبار مندرج در مادۀ ۲ این قانون برای اجرای برنامۀ عمرانی پنجسالۀ پنجم |
- |
5 |
دولت |
اجازه دارد |
بخشودگی تمام یا قسمتی از بدهیهای شهرداریها به سازمان برنامه |
- |
- |
6 |
سازمان برنامه |
موظف است |
همۀ حسابهای مربوط به طرحهای عمرانی برنامههای گذشته را طبق مقررات مربوط ممیزی کند. |
- |
- |
7 |
ذیحسابان وزارت دارایی |
موظفاند |
همۀ سوابق و اسناد و مدارک مربوط به طرحهای عمرانی گذشته را برای ممیزیدر اختیار سازمان قرار دهند. |
- |
- |
8 |
- |
باید |
رسیدگی و تسویهحساب برنامههای عمرانی گذشته حداکثر تا پایان سال ۱۳۵۳ |
- |
- |
قانون برنامۀ پنجم، بهرغم اختصار این قانون، سهم مطلق دولت و نهادهای دولتی را در برنامۀ عمرانی پنجم بهمانند دو برنامۀ قبلی به تصویر میکشد. از مجموع 8 گزارۀ نهادی هیچ گزارهای به عاملان غیردولتی ارجاع نداده است. از حیث شدت التزام نیز 4 بار از اجبار و 4 مرتبه از اجازه استفاده شده است . همچنین، مثل دو قانون قبلی، حیطۀ وظایف دولت و نهادهای دولتی بسیار گسترده و همه شمول است.
نکتۀ قابل توجه در تحلیل قوانین برنامههای عمرانی بیتوجهی این قوانین به جزء تنبیه است، چنانکه از مجموع 111 گزارۀ نهادی تنها در یک گزاره جزء تنبیه مشاهده میشود. این در حالی است که همانطور که برخی از پژوهشها نشان میدهند، در قانونگذاریهای دورۀ پهلوی در عرصههای مختلف همواره تکیه بر رویکرد تنبیهی ضمانت اجرا بوده و همواره دولت سعی داشته است از طریق گنجاندن موادی ناظر بر مجازات و تنببیه خاطیان، وجه دستوری قوانین را پررنگ کند و راهکارهای انتظامی ـ انضباطی را بر راهکارهای آموزشی ـ ترویجی و اجتماعی ـ اقتصادی اولویت بخشد.[57] بنابراین، معلوم میشود چون خطاب دولت در این قوانین به خودش بوده، اصولاً تنبیهی در نظر گرفته نشده است.
همچنین مقایسۀ قوانین این برنامهها نشان میدهد قانون برنامۀ چهارم با بهکارگیری 43 گزارۀ نهادیِ اجبار و اختصاص 54 جزء اسنادی به دولت و سازمانهای دولتی، تمرکزگراترین برنامه بوده است و البته باید توجه داشت که قانون برنامۀ پنجم به دلیل اختلافنظرهایی که پیشتر اشاره شد، عمدتاً قابل تحلیل نهادی نیست. جدول زیر تفاوت این سه قانون را از حیث گزارههای نهادی نشان میدهد.
جدول 4. مقایسۀ قوانین برنامههای عمرانی سوم، چهارم و پنجم
عنوان |
قانون برنامۀ سوم |
قانون برنامۀ چهارم |
قانون برنامۀ پنجم |
تعداد مواد |
37 |
38 |
9 |
تعداد تبصرهها |
7 |
10 |
2 |
تعداد سازمانها، هیئتها و نهادهای ذکرشده در قانون |
21 |
21 |
4 |
تعداد گزارههای نهادی |
49 |
54 |
8 |
شدت التزام: اجبار |
33 |
43 |
4 |
شدت التزام: ممنوع |
2 |
1 |
0 |
شدت التزام: اجازه |
12 |
10 |
4 |
تعداد جزء شرط |
7 |
9 |
1 |
تعداد جزء تنبیه |
1 |
0 |
0 |
نتیجهگیری
تحلیل قوانین برنامههای عمرانی سوم، چهارم و پنجم با استفاده از روش «دستور زبان نهادی» نشان میدهد که ماهیت تمرکزگرای دولت پهلوی در قوانین برنامههای عمرانی، دولت را عامل اصلی در مرکز برنامهها قرار داد و تمامی مسئولیتهای برنامهها را اعم از تدوین و اجرا بر دوش سازمانها، وزارتخانهها، مؤسسات و نهادهای دولتی گذاشت و بدینسان هیچ جایی برای عمل جمعی مردم نماند و البته تدوین و تصویب قوانین برنامه با چنین رویکردی پیامد ماهیت بوروکراتیک، نهادی و تمرکزگرای دولت بود.
در هیچ یک از 111 گزارۀ نهادی موجود در این سه قانون، از سازمانهای مردمنهاد یا غیردولتی بهعنوان جزء اسنادی یا فاعل نام نرفته است. همچنین در 108 گزاره از شدت التزام (به صورت پیدا یا مضمر) بهره گرفته شده است. نکتۀ قابل تأمل اینکه 81 مرتبه از عباراتی با شدت التزام بسیار بالا که نشانۀ ماهیت دستوری در سلسلهمراتب اجباری اداری است، استفاده شده است: 55 بار عبارت «موظف است» یا «وظیفه دارد» (به صورت پیدا یا مضمر)، 18 بار عبارت «مکلف است»، 5 بار واژۀ «باید» و 3 مرتبه عبارت «مجاز نیست» به کار رفته است. ضمن اینکه براساس این سه قانون دولت و سازمانهای دولتی تمام مسئولیتهای اجرایی، نظارتی، مالی و... را عهدهدار شدند. آنیترین نتیجۀ چنین نگاهی درگیر کردن دولت در امور مختلف، کنار گذاشتن نیروهای بالقوۀ مردمی، طرد مشارکت عمومی، تدوین قوانینی مبتنی بر کنشگری تام و تمام دولت است. بدین ترتیب، قوانین برنامههای عمرانی راهکارهایی بودند برای تسلط بیشتر دولت بر جامعه و در عین حال بازتابی از ماهیت تمرکزگرای دولت پهلوی. به علاوه، با توجه به احتساب دولت بهعنوان تنها کنشگر و عامل در جزء اسنادی این قوانین، میتوان نتیجه گرفت که برنامهریزان توسعه در ایران پروژۀ توسعه را پروژهای دولتی و نه مردمی به حساب میآوردند. عدم قید هر گونه شرط زمانی و مکانی در جزء شرط نیز دلالت بر «عامبودگی» برنامههای عمرانی در تمام جغرافیای ایران دارد. «عامبودگیِ» قوانین و سیاستهای دولتی زمانی که با «انحصاری بودن» آنها (با توجه به جزء اسنادی که فقط دولت را عامل به حساب میآورد) همراه شود بر عمق مشکلات خواهد افزود. به این صورت دولت پهلوی در تدوین و اجرای قواعد، قوانین، برنامهها و سیاستها تنوع هنجارها در نواحی مختلف کشور را نادیده گرفت و حتی میتوان گفت آنها را مورد حمله قرار داد. دولت و ادارهکنندگان آن در تلاش بودند مجموعۀ قوانین و قواعد مسلط و انحصاریِ مورد نظر خود را در جامعه پیاده کنند. در این معنا «ایدۀ دولت» عبارت شده بود از تحمیل استاندارد رفتاری واحدی در تمام جغرافیای طبیعی، فرهنگی و انسانی ایران از طریق قوانین برنامههای عمرانی و طبعاً نتیجۀ چنین نگاهی، قطع رابطۀ مردم با دولت و از دست رفتن مشارکت عمومی بود.
[1]. احمد آلیاسین، تاریخچۀ برنامهریزی توسعه در ایران (تهران: سمر، 1393)، ص 112-113.
[2]. سعید لیلاز، موج دوم تجدد آمرانه در ایران (تهران: نیلوفر، 1392).
[3]. احمد آلیاسین، تاریخچۀ برنامهریزی توسعه در ایران (تهران: سمر، 1393).
[4]. مسعود نیلی، محسن کریمی، برنامهریزی در ایران (1316-1356)، (تهران: نشر نی، 1400).
[5]. Sew E. S. Crawford and Elinor Ostrom, “A Grammer of Institutions”, American Political Science Review, vol. 89, no. 3, September 1995, pp. 582-600.
[6]. Achim Schlüter and Insa Theesfeld, “The Grammar of Institutions: The Challenge of distinguishing between strategies, norms and rules”, Rationality and Society, vol. 22, no. 4, October 2010, pp. 445-475.
[8]. هادی امیری و دیگران، «راهبرد سیاستگذاری آب در ایران: کاربرد دستور زبان نهادی در اصلاح قانون توزیع عادلانۀ آب»، راهبرد اقتصادی، س 5، ش 19 (زمستان 1395)، ص 83-109.
[9]. institutional grammar
[10]. Crawford and Ostrom, p. 582.
[11]. Institutions as equilibria
[12]. Institutions as norms
[13]. Institutions as rules
[14]. Institutional statement
[15]. Ibid, p. 583.
[16]. Ibid.
[17]. Attribute
[18]. Deontic
[19]. Aim
[20]. Conditions
[21]. OR ELSE
[22]. Crawford and Ostrom, p. 584.
[23]. Permitted
[24]. Forbidden
[25]. Obliged
[26]. Ibid, p. 584.
[27]. امیری و دیگران، ص 92.
[28]. همان، ص 93.
[29]. Crawford and Ostrom, p. 586.
همچنین بنگرید به: امیری و دیگران، ص 92-93.
[30]. منصور میراحمدی، حسن جباری نصیر، «الگوی نظری دولت مطلقه و پیدایی دولت شبهمدرن در ایران»، پژوهشنامۀ علوم سیاسی، ش 1، س 6 (زمستان 1389)، ص 179.
[31]. همان، ص 180.
[32]. احمد نقیبزاده، دولت رضاشاه و نظام ایلی (تهران: مرکز اسناد انقلاب اسلامی، 1379)، ص 126.
[33]. میراحمدی و جباری نصیر، ص 188.
[34]. آصف بیات، سیاستهای خیابانی: جنبش تهیدستان در ایران، ترجمۀ سید اسداله نبوی چاشمی (تهران: شیرازه، 1379)، ص 74.
[35]. امیر اسداله علم، یادداشتهای علم، ویراست محمود فاضلی بیرجندی، ج 5 (تهران: کتابسرا، 1379)، ص 46.
[36]. گزارش اجرایی برنامۀ هفت سالۀ دوم (تهران: سازمان برنامه، 1343)، ص 78، پیوست ش 10.
[37]. همان، ص 73، پیوست ش 6.
[38]. همان، ص 74، پیوست ش 7.
[39]. عبدالمجید مجیدی، خاطرات عبدالمجید مجیدی، ویراستار حبیب لاجوردی (تهران: گام نو، 1381)، ص 102.
[40]. علی امینی، متن کامل خاطرات، تاریخ معاصر ایران به روایت تاریخسازان، طرح تاریخ شفاهی ایران، به کوشش حبیب لاجوردی، ج 1 (تهران: صفحۀ سفید، 1383)، ص 124.
[41]. گزارش اجرایی برنامۀ هفت سالۀ دوم، ص 76، پیوست ش 9.
[42]. قانون برنامۀ عمرانی سوم کشور (تهران: سازمان برنامه، 1346)، ص 19-21؛ لیلاز، ص 326.
[43]. لیلاز، ص 133-134.
[44]. «موافقتنامۀ همکاری اقتصادی و فنی بین دولت شاهنشاهی ایران و دولت اتحاد جماهیر شوروی سوسیالیستی»، مجلۀ بانک مرکزی، ش 44 (اردیبهشت 1344)، ص 75-97.
[45]. مجیدی، ص 116.
[46]. قانون برنامۀ عمرانی چهارم کشور (تهران: سازمان برنامه، 1347).
[47]. لیلاز، ص 286-288.
[48]. گزارش عملکرد برنامۀ عمرانی سوم (1341-1346)، (بیجا: سازمان برنامه، بینا)، ص 14.
[49]. سالنامۀ آماری 1352 کشور (تهران: مرکز آمار ایران، 1352)، ص 404.
[50]. هدفهای کمی برنامۀ پنجم 1352-1356 (تهران: سازمان برنامه و بودجه، 1354)، ص 17-26.
[51]. آلیاسین، ص 138.
[52]. عبدالمجید مجیدی، خداداد فرمانفرماییان، منوچهر گودرزی، توسعه در ایران (تهران: گام نو، 1381)، ص 420.
[53]. لیلاز، ص 326.
[54]. قانون برنامۀ عمرانی سوم کشور.
[55]. قانون برنامۀ عمرانی چهارم کشور.
[56]. https://rc.majlis.ir/fa/law/show/96899, (accessed 9 August 2022), مرکز پژوهشهای مجلس، «قانون برنامۀ عمرانی پنجم»
[57]. برای نمونه بنگرید به: تقی شامخی، قوانین و مدیریت منابع طبیعی (جنگلها و مراتع)، (تهران: دانشگاه تهران، 1389)، ص 295-304؛ مهدی رفعتیپناه مهرآبادی، «تأثیر سیاستهای دولت پهلوی بر نهادینه نشدن فرهنگ مشارکت عمومی در عرصۀ حفاظت محیطزیست (1321-1357)»، فصلنامۀ مطالعات تاریخ فرهنگی؛ انجمن ایرانی تاریخ، س 9، ش 36 (تابستان 1397)، ص 53-76.