مقدمه

اواخر دوران قاجار با طرح مسئلۀ نفت در ایران همراه می­شود. تا قبل از بهره­برداری و کسب درآمد از نفت، اقتصاد ایران در عهد قاجار بیشتر به تولیدات کشاورزی و تجارت خارجی وابسته بود و تمرکز اصلی دولت برای کسب درآمد بر بخش‌های حمل و نقل، مالیات‌ها، تعرفه‌های تجارت خارجی و واگذاری امتیازات به خارجی‌ها بود. نخستین چاه نفت در خاورمیانه با نام چاه شمارۀ یک در سال 1287 در شهر مسجد سلیمان به بهره­برداری رسید که عملیات حفاری آن یک ­سال قبل توسط کنسرسیوم دارسی شروع شده بود. پس از آن، در کمتر از یک ­سال، چندین چاه دیگر در همین منطقه اکتشاف، حفاری و بهره­برداری شد. نام ویلیام ناکس دارسی[1] (به همراه هنری درآموند­ولف و آنتوان کتابچی­خان) که امتیاز اکتشاف و بهره­برداری از نفت ایران را برای 60 سال از مظفرالدین شاه قاجار گرفت و از نخستین بنیانگذاران صنعت نفت در ایران و خاورمیانه است، در تحولات سیاسی، اجتماعی و اقتصادی اواخر دورۀ قاجار و اوایل پهلوی برجسته است. امتیاز دارسی در واقع سومین قراردادی بود که طی آن استخراج نفت ایران به خارجی­ها واگذار می‌شد. پیش از آن، در امتیاز دالکی (1262/ 1883) و امتیاز رویتر (1251/ 1872) نیز حق برداشت نفت ایران واگذار شده بود، اما هر دو به دلیل توفیق نیافتن در برداشت نفت باطل شدند. امتیاز دالکی (دالکی، شهری در استان بوشهر) اولین قرارداد دربارۀ نفت ایران بود که در دورۀ قاجار به خارجی­ها (شرکت انگلیسی هوتز[2]) واگذار گردید. 16 سال قبل از تصویب اولین برنامۀ عمرانی در ایران (1327)، در سال 1311، امتیاز دارسی به­عنوان تنها امتیاز در حال بهره­برداری از صنعت نفت ایران توسط رضاشاه لغو شد. در پی این مسئله اختلافی بین ایران و انگلستان به وجود آمد که به انعقاد قرارداد جدیدی بین ایران و انگلستان (در سال 1312/ 1933) منجر شد که با قرارداد دارسی تفاوت ماهوی نداشت. نفت تاریخی پر فراز و نشیب در ایران داشته است. اولین برنامۀ توسعه در ایران (برنامۀ عمرانی اول) در 26 بهمن 1327 به تصویب مجلس شورای ملی رسید. قبل از تصویب اولین برنامۀ عمرانی و در فاصلۀ سال­های 1316 تا 1323 (در خلال جنگ جهانی دوم)، به­جز بخش نفت، تقریباً تمام بخش­های اقتصاد ایران دارای رشد منفی و ناپایدار بود. در زمان شروع برنامه­ریزی نفت هنوز ملی نشده بود. ملی شدن صنعت نفت و تبعات آن دو سال بعد از تصویب اولین برنامۀ عمرانی کشور به وقوع پیوست. پس به این ترتیب، نفت از همان برنامۀ عمرانی اول نقش مؤثری در تحولات داشت. در این پژوهش تلاش می­شود جایگاه، سهم و اهمیت درآمدهای نفتی در برنامه­های اول تا پنجم عمرانی در زمان پهلوی بررسی شود.

رودری و همکاران (1400) در مطالعۀ خود تلاش دارند به این سؤال پاسخ دهند که آیا نفت برای ایران موهبت بوده است یا نفرین؟ آنان نتیجه­گیری می­کنند افزایش قیمت نفت بر توسعۀ مالی ایران تأثیر معناداری ندارد و چنانچه در سطح بالای خود باشد باعث کاهش توسعۀ مالی می‌شود. همچنین چنانچه شاخص توسعۀ مالی مبتنی بر شبکۀ بانکی در سطح میانه باشد، افزایش قیمت نفت نفرین نیست و توسعۀ مالی بانکی را کاهش نمی­دهد. همچنین متغیرهای باز بودن مسیرهای تجاری و رشد اقتصادی بسته به نوع توسعۀ مالی و رژیم تأثیر متفاوتی دارند. براساس نتایج این پژوهش، افزایش قیمت و درآمدهای نفتی تحت هر شرایطی منجر به کاهش توسعۀ مالی در کشور نمی­شود و سیاست­گذاری­ها بایستی با توجه به پایداری و رژیم ­حاکم بر توسعۀ مالی و نوع توسعۀ مالی صورت پذیرد.[3]

حسین­زاده و همکاران (1399) در تحقیقی با عنوان «بررسی تأثیر تحولات نفت بر توسعه­نیافتگی سیاسی در ایران عصر پهلوی دوم، براساس رهیافت نهادگرایی جدید» می­کوشند بنا بر دیدگاه نهادگرایی جدید به این سؤال پاسخ دهند که چرا و چگونه ایران در عصر پهلوی دوم با وجود ثروت هنگفتی که از درآمد‌های نفتی به دست ‌آورد، در عرصۀ سیاسی توسعه نیافت؟ یافته‌ها حاکی از آن است که ویژگی‌های نهادی ایران در دوران پهلوی دوم دلیل اصلی توسعه­نیافتگی ایران است.[4]

لیلاز (1398) در کتابی با عنوان موج دوم: تجددسازی آمرانه در ایران به بررسی برنامه­های سوم، چهارم و پنجم عمرانی در فصول جداگانه پرداخته است. او در این کتاب در پی آن است که نقش برنامه­های سوم تا پنجم را در رویدادهای منتهی به انقلاب ۲۲ بهمن 1357 دریابد و سهم هر یک از برنامه­ها، روح حاکم بر آنها و نیز تأثیر انحراف از برنامه­ها را در شکست پروژۀ نوسازی اقتصادی ـ اجتماعی ایران مطالعه کند. نویسنده در بررسی برنامه­های عمرانی سه­گانه، نگاهی به بخش­های مختلف اقتصاد ایران از جمله نفت کرده است.[5]

نادری­نژاد و همکاران (1397) در پژوهشی با عنوان «نفت، کیفیت ­زندگی و توسعه در ایران» سهم ثروت طبیعی نفت و درآمدهای حاصل از آن را بر کیفیت زندگی مردم ایران بررسی کرده­اند. از نظر آنان شتاب­زدگی و عدم فرصت برای اصلاحات نهادی، بی‌توجهی به بستر بومی، تک سویه بودن و بی‌توجهی به پایداری از مشخصه­های سیاست‌های اجتماعی دولت ایران طی سال‌های 90-1350 شمسی، به­رغم تغییر رژیم و دولت‌ها، است. این امر نشان می­دهد ساختارهای ایران همواره دارای مسائل و نقایص بنیادی است که سبب می­شود مشکلات در همۀ حوزها از جمله حوزۀ رفاه و کیفیت زندگی پیوسته بازتولید گردد.[6]

کفایی و رحمانی (1397) در تحقیقی با عنوان «بررسی نقش درآمدهای نفتی در چگونگی اثرگذاری توسعۀ بخش مالی بر رشد اقتصادی کل و بخش غیرنفتی در ایران» نشان می­دهند توسعۀ مالی بر رشد اقتصادی تأثیر مثبت داشته، ولی درآمدهای نفتی و افزایش ناگهانی آن تأثیر منفی بر این رابطه گذاشته و موجب کاهش آن شده است.[7]

بابایی و جلالی­فر (1395) در مقالۀ خود با عنوان «کاربرد الگوی داده ـ ستانده به‌منظور ارزیابی جایگاه بخش نفت و گاز در اقتصاد ایران»، نقش صنعت نفت و گاز را در اقتصاد ایران با استفاده از جدول داده­ ـ ستانده و ضرایب متنوعی از جمله ضرایب پسین و پیشین محاسبه و بررسی می­کنند. براساس یافته‏های این پژوهش، بخش خدمات مهم‌ترین عرضه‏کنندۀ نهاده‏های مورد نیاز برای تولید در بخش نفت و گاز ‏است. شاخص حساسیت انتشار برای صنعت نفت بزرگ‌تر از واحد است که این نشان‌ می‏دهد سایر بخش‏ها در پیشبرد مقاصد تولیدی خود از محصولات این صنعت به ‌طور مستقیم و غیر‏مستقیم به نحو مطلوبی استفاده می‏کنند. صنعت نفت از نظر کشش تولید کل رتبۀ سوم را به خود اختصاص داده، که از یک طرف نشان­دهندۀ اهمیت این صنعت از نظر پیوند با سایر فعالیت‌های اقتصادی است و از طرف دیگر بیانگر نقش این صنعت در جبران تقاضای نهایی است.[8]

در این مطالعات بیشتر بر نقش مثبت و منفی نفت در اقتصاد ایران به­ صورت کلی و تأثیر درآمدهای نفتی بر یک بخش به­ صورت خاص تأکید شده است. وجه تمایز پژوهش حاضر تمرکز بر جایگاه درآمدهای نفتی در برنامه­های عمرانی پنج­گانه در دوران پهلوی است. همچنین برخی از این تحقیقات دارای جهت­گیری خاص و افراط و تفریط­‌هایی هستند. به قول سعید لیلاز، «نوشتن و سخن گفتن دربارۀ این دورۀ تاریخی هنوز در چنبره­های ملاحظات و سوگیری­های فرقه­ای و ایدئولوژیک گرفتار است و طی طریق بر سیاق صواب در این وادی بسیار صعب و متعذر است.»[9] با این حال در پژوهش حاضر بسیار تلاش شده است از هر گونه سوگیری و جهت­دهی مطالب دوری و استقلال پژوهشی حفظ شود.

روش­شناسی تحقیق

این پژوهش کیفی و روش جمع­آوری اطلاعات در آن به ­صورت اسنادی و کتابخانه­ای است. در تحلیل داده­ها نیز از روش هرمنوتیک استفاده می­شود. در ادامه به مراحل این روش[10] اشاره می­گردد:

1. دسترسی به داده­های اطلاعاتی: داده­های اطلاعاتی این مقاله از مجموعۀ کتاب­ها، مقالات، مجلات، گزارشات معتبر و نیز متن قوانین برنامۀ عمرانی اول تا پنجم دوران پهلوی و گزارش­های مربوط به­ عملکرد این برنامه­ها جمع­آوری می­شود.
2. بازبینی اعتبار داده­های اطلاعاتی: در منابع این پژوهش از گزارشات معتبر سازمان برنامه و بودجه، قوانین مصوب و گزارشات رسمی، کتب مرجع و مستند و مقالات علمی استفاده می­شود. بنابراین، منابع داده­های اطلاعاتی معتبر هستند.
3. درک، فهم و تجزیه و تحلیل داده­های اطلاعاتی: برای این امر ضمن بررسی کلی برنامه­های عمرانی اول تا پنجم، جایگاه نفت در این برنامه­ها به تفکیک برنامه­ها واکاوی می­شود.

برنامه­های عمرانی دوران پهلوی

نظام برنامه­ریزی حکومت­ها در ایران از منظر تاریخی دارای قدمتی طولانی است، اما تلاش­ها برای ساختاربندی و طرح برنامه برای توسعۀ اقتصادی در شکل نوین آن از سال­های آغازین دورۀ پهلوی (قرن چهاردهم) آغاز شد. سال 1316 را می­توان سال شروع بسترسازی اجرایی برای برنامه­ریزی در کشور به شمار آورد. الگوی نوسازی در ایران با حکومت رضاشاه یعنی با شروع دورۀ پهلوی پایه­گذاری شد.[11] ایران یکی از باسابقه­ترین کشورها در برنامه­ریزی توسعه است و تدوین برنامه­های مدون در عصر پهلوی از سال 1327 آغاز شد و تا سال 1356 ادامه داشت.[12]

در عصر پهلوی پنج برنامۀ عمرانی تدوین گردید. از میان آنها، برنامۀ پنجم مدتی بعد از تصویب و اجرا مورد بازبینی و تجدیدنظر کلی قرار گرفت. برنامۀ عمرانی اول و دوم هفت­ساله و مابقی پنج­ساله بودند. در جدول شمارۀ 1 به تاریخ تصویب و اجرای برنامه­ها اشاره شده است.

جدول 1. مشخصات برنامه­های توسعۀ اقتصادی و عمرانی در عصر پهلوی

ایران یکی از نخستین کشورهای جهان سوم است که برنامه­ریزی اقتصادی را به اجرا درآورد. اولین برنامۀ ایران سه سال زودتر از نخستین برنامۀ هند و حتی زودتر از چین به اجرا گذاشته شد. ترکیه­ هم برنامه­ای را در سال 1947 (1326) به اجرا درآورد، اما در خاورمیانه، برنامه­ریزی اقتصادی در مصر در سال 1952 (1331) آغاز شد و در حقیقت تا اواخر دهۀ 1960م (1340) برنامه­ریزی از سرمایه­گذاری در بخش ­عمومی فراتر نمی­رفت. در سال­های منتهی به شروع برنامۀ عمرانی اول، مشکلاتی نظیر وقوع جنگ ­جهانی ­دوم، سقوط دولت مرکزی و تبعید رضاشاه در شهریور 1320 باعث شد تأسیسات صنعتی و کارخانه­هایی که عمدتاً به پشتوانۀ دولت در ایران تأسیس شده ­بودند، در آستانۀ تعطیلی قرار گیرند و به ­علت رکود بخش ­صنایع و معادن سهم این بخش طی این ­مدت کاهش یابد و زمینه­های صنعتی اندکی که در کشور شکل ­گرفته بود نیز دچار مشکل شود. با توجه به موضوع پژوهش حاضر در ادامه به بررسی برنامه­های عمرانی اول تا پنجم با محوریت جایگاه نفت و درآمدهای آن می­پردازیم.

برنامۀ عمرانی اول و ملی شدن صنعت نفت

اولین برنامۀ توسعه در ایران (برنامۀ عمرانی اول) در 26 بهمن 1327 به تصویب مجلس شورای ملی رسید و سپس در 13 تیر 1328 قانون اجازۀ اجرای موقت آن تصویب شد. مدت اجرای این برنامه هفت سال (از مهر 1328 تا شهریور 1334) بود. قبل از تصویب برنامۀ عمرانی اول، در تاریخ 27 مرداد 1325 هیئت دولت تشکیل هیئت عالی برنامه را تصویب کرد. پس از مطالعات هیئت عالی برنامه، توانایی مالی کشور برای اجرای نقشۀ وسیعی که اصلاحات اجتماعی و اقتصادی را در بر داشته باشد، ناکافی تشخیص داده شد و دولت به فکر افتاد بخشی از اعتبارات مورد نیاز را از طریق وام گرفتن از خارج تأمین کند. بنابراین، تقاضای وامی به مبلغ 250 میلیون دلار برای اجرای برنامۀ هفت ساله تنظیم شد و در 3 آبان 1325 از طریق سفارت ایران در امریکا، تسلیم هیئت مدیرۀ بانک بین­المللی ترمیم و توسعه گردید. بانک جهانی پرداخت وام را منوط به ارائۀ گزارش دقیق و اعلام نحوۀ مصرف وام و شیوۀ استرداد آن کرد.[13] هیئت دولت ایران برای تهیۀ این گزارش از طریق سفیر ایران در امریکا با چند شرکت مشورت کرد. نهایتاً حسن مشرف نفیسی، به­عنوان نمایندۀ ایران در بانک بین­المللی ترمیم و توسعه، با شرکت مهندسان مشاور موریس نودسن[14] وارد مذاکره و عقد قرارداد شد تا این شرکت به هیئت عالی برنامه در تهیۀ برنامۀ اصلاحی نهایی کمک کند. به­رغم تقدیم لایحۀ برنامه در اردیبهشت 1327 به مجلس شورای ملی، تصویب آن به تأخیر افتاد. در این بین، پس از تغییر دولت حکیمی و به دنبال تصمیم هیئت دولت جدید (به ریاست عبدالحسن هژیر) در شهریور 1327 برای اطلاع از نظر کارشناسان و متخصصان جهانی دربارۀ برنامه و استفاده از نظرات آنها برای رفع نواقص برنامه، به ابوالحسن ابتهاج (نمایندۀ ایران در جلسۀ مجمع عمومی بانک جهانی) مأموریت داده شد به همراه سفیر ایران در واشنگتن و بنا بر توصیۀ بانک جهانی با شرکت مهندسین مشاور ماوراء بحار[15] قراردادی برای استفاده از خدمات تخصصی آنها تنظیم و منعقد کند. البته گزارش نهایی شرکت ماوراء بحار در مهر 1328 به دولت داده شد که به دلیل تصویب قانون اجازۀ اجرای برنامۀ عمرانی اول عملاً بدون استفاده ماند. اجرای برنامۀ اول با ملی شدن صنعت نفت (1329) و کودتای 28 مرداد (1332) و دیگر وقایع سیاسی و اجتماعی مهم مصادف بود.

منابع مالی برای اجرای برنامه ابتدا حدود 62 میلیارد ریال بود که بعداً در لایحۀ نهایی به 21 میلیارد ریال کاهش یافت. به دلیل نگرانی دربارۀ تأمین مالی، در ابتدا در گزارش مشرف نفیسی پیشنهاد شده بود که یک سوم از هزینۀ برنامه (حدود 200 میلیون دلار) از طریق دریافت وام از بانک جهانی و دو سوم باقی­مانده از محل منابع داخلی تأمین شود. برای افزایش منابع داخلی نیز چهار روش پیشنهاد شده بود: 1. اختصاص کامل منابع حاصل از حق امتیازها و سهم سود دریافتی دولت از شرکت نفت ایران و انگلیس به برنامه (60 میلیون پوند)؛ 2. کاهش نسبت پشتوانۀ اسکناس منتشرشده از 100 درصد به 50 درصد به­منظور آزاد شدن منابع بانک ملی برای پرداخت وام برای تأمین مالی (35 میلیون پوند)؛ 3. سازماندهی دوبارۀ کارخانه­های دولتی که توسط بانک صنعت و معدن اداره می­شوند و فروش آن به سرمایه­گذاران خصوصی (8 میلیون پوند) و 4. تشویق برای سرمایه­گذاری و پس­انداز خصوصی به میزان 8 میلیون پوند.[16]

اقتصاد ایران در اوایل دهۀ 1320 متکی بر بخش کشاورزی بود و تا قبل از سال 1323 بیش از 30 درصد از تولید ناخالص داخلی به بخش کشاورزی اختصاص داشت. در سال­های قبل از برنامۀ عمرانی اول به­مرور از سهم بخش کشاورزی کاسته و به سهم بخش نفت افزوده شد، به ­طوری که سهم بخش­های کشاورزی و نفت به­ترتیب از 30.6 و 18.5 درصد در سال 1319 به 23.6 و 38 درصد در سال 1326 رسید.[17] در مادۀ 5 قانون برنامۀ عمرانی اول آمده است:

در سال 1327 ششصد میلیون ریال (600.000.000) و در سنوات بعد تا انتهای دورۀ هفت­ساله، کلیۀ درآمدهای دولت از محل پرداخت­های شرکت ­سهامی ­نفت ایران و انگلیس به اجرای برنامه تخصیص داده خواهد شد. پس از انقضای دورۀ هفت­ساله درآمدهای مشروح در این ماده جهت پرداخت بهره و استهلاک وام­هایی که به موجب قانون برای اجرای برنامه اخذ می­شود تخصیص داده خواهد شد.[18]

در فصل چهارم برنامۀ عمرانی اول با عنوان «سرمایه برای ایجاد شرکت سهامی نفت ایران» مبلغ 1 میلیارد ریال (یا به عبارت متن قانون 1000 میلیون ریال) اعتبار در نظر گرفته شده بود. بعد از ملی شدن صنعت نفت در اسفند 1329 و اعمال تحریم­های مربوط به آن، درآمدهای نفتی ایران تا سال 1333 متوقف گردید. براساس گزارش عملکرد برنامۀ عمرانی اول، سهم ارزش افزودۀ بخش نفتی ایران در سال 1331 و 1332 به صفر رسید و بعد از آن نیز نسبت به سال قبل از ملی شدن صنعت نفت حجم آن بسیار کم بود. بین سال­های 1331 تا 1334 اقتصاد کشور وضع مطلوبی نداشت. درآمد ارزی کشور در نتیجۀ قطع درآمد نفت بسیار کاهش یافت و این امر باعث کاهش سرمایه­گذاری در بخش­های صنایع و معادن و کشاورزی شد که در نهایت سیر نزولی رشد این بخش­ها را به دنبال داشت. طی سه سال، از 1330 تا 1333، شاخص هزینۀ زندگی 33 درصد رشد کرد. کاهش موجودی­های ارزی موجب محدودیت­های شدید اقتصادی شد و در عین ­حال موجودی کالاهای وارداتی رو به نقصان گذاشت و استقراض از بانک ملی و کاهش موجودی کالاهای وارداتی خطر افزایش شدید قیمت­ها را به دنبال داشت.[19]

شکل 1. سهم ارزش­افزودۀ بخش­های مختلف در طول برنامۀ عمرانی اول

چنانکه در شکل 1 مشاهده می­شود،[20] ارزش­افزودۀ بخش نفت که در سال­های 1327 تا 1329 بالاترین سهم را داشت، بعد از سال 1329 به دلیل تبعات تحریم ناشی از ملی شدن صنعت نفت به صفر رسید و در سال­های 1331 و 1332 پایین­ترین بخش (بدون سهم) شد. از سال 1333 درآمدهای نفت با شیب بسیار محدودی که قابل مقایسه با میزان آن در دورۀ قبل از ملی شدن صنعت نفت نبود، از سر گرفته­ شد و در سال 1334 که سال پایانی برنامه است، بالاتر از بخش صنایع و معادن و پایین­تر از بخش­های خدمات و کشاورزی قرار گرفت. پس از برقراری مجدد درآمد نفت در سال 1333، لازم بود برنامه­ای جدید منطبق با واقعیات تدوین شود. از این رو، با ورود ابوالحسن ابتهاج به سازمان برنامه، اجرای برنامۀ اول از شهریور 1334 و قبل از پایان رسمی زمان برنامه متوقف گردید.

برنامۀ عمرانی دوم و عبور از بحران درآمدهای نفتی

برنامۀ عمرانی دوم که مدت اجرای آن مانند برنامۀ عمرانی اول هفت­ساله بود (از 1/7/1335 تا 1/7/1341) در 8 اسفند 1334 به تصویب مجلس رسید. قبل از شروع برنامۀ عمرانی دوم، شرایط سخت اقتصادی ناشی از کاهش درآمدهای نفتی که از زمان ملی شدن صنعت نفت ادامه یافته بود، دولت را ناگریز به دریافت وام از بانک ملی کرد.[21] خزانه­داری کل و دستگاه­های دولتی در پایان سال 1334 که مقارن با آغاز برنامۀ عمرانی دوم بود، جمعاً معادل 10.9 میلیارد ریال به بانک ملی و 8.2 میلیارد ریال به دیگر بانک­ها بدهی داشتند. بدهی دولت و دستگاه­های تابع آن به بانک ملی 5 میلیارد ریال و به سایر بانک­ها 6.9 میلیارد ریال، یعنی مجموعاً 11.9 میلیارد ریال افزایش یافته بود که معادل 165 درصد رشد بدهی دولت طی پنج­سال به بانک­ها بود. بررسی ارزش­افزودۀ بخش­های مختلف اقتصادی (به قیمت­های ثابت سال 1376) نشان می­دهد بخش نفت طی برنامۀ عمرانی دوم از سال 1335 تا 1341 به طور متوسط سالانه 17.4 درصد رشد داشته است. دلیل رشد بالای ارزش­افزودۀ بخش نفت، افزایش مجدد تولید آن بعد از شرایط بحرانی ناشی از تحریم نفت ایران در اوایل دهۀ 1330 است، به ­طوری ­که در سال 1334 رشد 347 درصدی در این بخش مشاهده می­شود.[22] در جدول 2 رشد ارزش­افزودۀ بخش نفت در طی سال­های اجرای برنامۀ عمرانی دوم آمده است.[23]

جدول 2. ارزش­افزودۀ بخش نفت (به قیمت ثابت سال 1376ش) (میلیارد ریال)

میانگین ارزش­افزودۀ بخش نفت در طول سال­های اجرای برنامۀ عمرانی دوم برابر 17.4 درصد بوده است. سهم بخش نفت از کل ارزش­افزودۀ بخش­های مختلف در برنامۀ عمرانی دوم 33.5 درصد بوده که بیشتر از بخش­های کشاورزی (با سهم 19.2 درصد) و صنایع و معادن (با سهم 7.4 درصد) و کمتر از سهم خدمات (با سهم 39.9 درصد) بوده است. در این برنامه سهم بخش کشاورزی کاهش چشمگیری داشت، تا جایی که سهم آن از 24 درصد در ابتدای برنامه به 15 درصد در پایان برنامه کاهش یافت و در مقابل سهم بخش نفت از 29 درصد در ابتدای برنامه به 38 درصد در پایان آن رسید. شکل 2 سهم رشد بخش­های مختلف اقتصادی (نفت، خدمات، کشاورزی، صنایع و معادن) را از تولید ناخالص داخلی در طول اجرای برنامۀ عمرانی دوم نشان می­دهد.[24]

شکل 2. نرخ رشد تولید ناخالص داخلی و سهم رشد بخش­های اقتصادی

 از تولید ناخالص داخلی در طول سال­های اجرای برنامۀ عمرانی دوم

سهم نفت در سال از نرخ رشد تولید ناخالص داخلی در سال 1336 و 1338 و همچنین در دو سال پایانی برنامۀ عمرانی دوم (1340 و 1341) از سایر بخش­ها زیادتر بود و در سایر سال­ها تقریباً به اندازۀ سهم بخش خدمات بود، ولی همواره و در طول اجرای برنامه از دو بخش کشاورزی و صنایع و معادن بالاتر بود.

برنامۀ عمرانی سوم، فراتر از انتظارات  

برنامۀ ­عمرانی ­سوم در شهریور 1341 برای اجرا از 1/7/1341 تا 29/12/1346 (به مدت پنج سال و نیم) تصویب شد. این برنامه از معدود برنامه­هایی است که در آن عملکرد رشد اقتصادی از هدف اعلام­شده پیشی می­گیرد. میانگین رشد اقتصادی این برنامه تقریباً 8.3 درصد بود. برنامۀ ­عمرانی ­سوم اولین برنامۀ جامع توسعه در ایران به­ شمار می­رود و در میان برنامه­های قبل و بعد از انقلاب، از لحاظ رشد اقتصادی رتبۀ دوم را دارد. همچنین برخلاف دو برنامۀ قبلی که از نظر زمانی هفت­ساله بودند، این برنامه اولین برنامۀ پنح­ساله بود. دکتر خداداد فرمانفرماییان، از طراحان اصلی برنامۀ عمرانی سوم و مدیر دفتر اقتصادی سازمان برنامه، در این ­باره می­گوید: «این ­هم از ابتکارات دفتر اقتصادی سازمان برنامه بود که ما فکر کردیم برنامۀ پنج­ساله را بهتر می­توانیم تهیه بکنیم، بهتر می­شود پیش­بینی کرد، مدت کوتاه­تر است و شاید عملی­تر باشد. بعد از آن دیگر برنامه­ها پنج­ساله شد.»[25]

تحول اجرایی بسیار مهم دیگر در برنامۀ عمرانی سوم، تفکیک برنامه­ریزی از اجرا و انتقال اجرای برنامه به وزارتخانه­ها از یک­ سو و الحاق بودجه­ریزی و کنترل بودجۀ سالیانۀ وزارتخانه­ها به سازمان برنامه و تبدیل آن به سازمان برنامه و بودجه از سوی دیگر بود. در برنامه­های عمرانی اول و دوم، سازمان برنامه همۀ مراحل از طراحی تا تکمیل طرح­ها را مستقیماً و به ­طور مستقل انجام می­داد که این امر اعتراضات همیشگی وزارتخانه­ها را به دنبال داشت.[26] نوآوری دیگر در برنامۀ ­عمرانی ­سوم تفکیک اولویت طرح­های عمرانی و اقتصادی به هسته و غیرهسته بود. مطابق این ابتکار طرح­های عمرانی برنامۀ سوم در هر بخش به­ گونه­ای دسته­بندی و تنظیم شد که در صورت کاهش منابع، در هر لحظه بتوان به­فوریت اولویت­های تخصیص منابع­ کمیاب را به­درستی تشخیص ­داد. بعد از گذشت چند ماه از تصویب برنامۀ عمرانی سوم، اصلاحات موسوم به انقلاب سفید توسط محمدرضا شاه اعلام شد. در گزارش مقدماتی برنامۀ سوم که در تابستان سال 1340 تهیه شد، آمده است: «اگر کشور ایران می­خواهد در یک­ دورۀ بیست­و­پنج­ساله و طی پنج برنامۀ عمرانی [از برنامۀ عمرانی سوم به بعد] تا پایان سال 1366 به جرگۀ کشورهای توسعه­یافته بپیوندد لازم است هر سال صرف­نظر از درآمد نفت، 18 درصد کل ­تولید ­ملی به مصرف سرمایه­گذاری ثابت برسد. با چنین نرخ سرمایه­گذاری، درآمد سرانۀ ایران پس ­از بیست­و­پنج ­سال به 2.5 برابر سطح درآمد سرانه در دورۀ برنامۀ دوم می­رسد.»[27] در مادۀ 5 قانون برنامۀ سوم آمده است:

سهمی از درآمد نفت که در هر سال (‌یا قسمتی از سال) طی دورۀ برنامه عاید دولت می‌شود به محض وصول طبق جدول زیر در حساب ‌مخصوصی به نام (‌حساب درآمد برنامه) در بانک مرکزی سپرده خواهد شد.

در موقع پرداخت اقساط فوق وجوه مربوط به هزینۀ طرح‌های عمرانی مستمر دولت که ضمن برنامۀ سوم منظور شده است و هزینۀ نگاهداری و ادارۀ ‌تأسیساتی که در اثر اجرای برنامه به وجود آمده است براساس اعتبارات عمرانی مصوب و به ترتیبی که بین وزارت دارایی و سازمان برنامه توافق ‌خواهد شد از اقساط مزبور کسر خواهد گردید.[28]

در تبصرۀ 1 همین ماده منظور از درآمد نفت کاملاً مشخص و تصریح می­شود:

درآمد نفت مذکور در این ماده عبارت است از جمع وجوهی که به موجب قرارداد نفت مصوب ششم آبان ماه 1333 (‌اعم از مالیات بر‌ درآمد و پرداخت مشخص) عاید دولت ایران می‌شود (‌اقساط بدهی دولت به شرکت سابق نفت ایران و انگلیس «‌موضوع مادۀ یک قسمت دوم قرارداد ‌مزبور» که در موقع خود پرداخت گردیده از این رقم موضوع می‌گردد) و همچنین هر درآمد دیگری که دولت ایران از منابع نفت طبق قراردادهای موجود‌ یا قراردادهایی که بعداً منعقد خواهد نمود به دست می‌آورد.

سهم نفت در کل صادرات کالا و خدمات کشور که در سال 1338 حدود 74.2 درصد بود، در سال 1341 به 80 درصد و در سال 1346 به 83 درصد رسید و دیگر هرگز به کمتر از این مقدار بازنگشت.[29] برنامۀ سوم را می­توان نقطۀ آغاز رشد دائمی نفت به­ صورت منبعی پایدار و مطمئن دانست. در جدول شمارۀ 3 میزان دریافت­های بخش نفت در طی برنامۀ عمرانی سوم آمده است.[30]

جدول 3. دریافت­های بخش نفت در طی سال­های برنامۀ عمرانی سوم (میلیون دلار)[31]

مجموع دریافت­های بخش نفت از 423.2 میلیون دلار در ابتدای برنامۀ عمرانی سوم با 73.5 درصد رشد به 734.5 میلیون دلار می­رسد و مجموع کل دریافت­های بخش نفت در طول برنامه 1173.1 میلیون دلار می­شود. مطابق جدول­های حساب­های ­ملی ­ایران سهم بخش نفت در تولید ناخالص داخلی طی برنامۀ سوم از 13.9 درصد به 16.7 درصد می­رسد و متوسط رشد سالانۀ بخش نفت در تولید ناخالص داخلی 13.6 درصد می­شود که بیشتر از سهم کشاورزی با 2.8 درصد رشد متوسط سالانه و صنایع و معادن با 12.7 درصد رشد است.

جدول 4. سهم تولید بخش نفت در تولید ناخالص ملی در ابتدا و انتهای برنامۀ عمرانی سوم[32]

افزایش سهم و میزان دریافت­های نفتی در برنامۀ عمرانی سوم در حالی است که در طول پنج­­ سال منتهی به سال 1346 سطح عمومی قیمت­ها (تورم) در کشور فقط 7.5 درصد افزایش می­یابد که این رقم در تمام تاریخ مکتوب و مستند اقتصاد ایران از سال 1315 تا حال (1401) کمترین نرخ تورم در یک دورۀ پنج­سالۀ پی در پی است.[33] این امر در حالی است که طبق گزارش عملکرد برنامۀ عمرانی سوم، درآمدهای دولت، اعم از درآمدهای نفتی و غیرنفتی، طی سال­های برنامۀ عمرانی سوم به شکل قابل توجهی افزایش می­باید و مجموع درآمدهای عمومی دولت از 48.2 میلیارد ریال در سال 1341 به 107 میلیارد ریال (بیش از دو برابر) در سال 1346 می­رسد. بالاترین رشد در طول برنامۀ عمرانی سوم مربوط به گروه نفت و بعد از آن بخش صنعت و معدن بوده است.

با توجه به اطلاعات موجود می­توان این­طور نتیجه­گیری کرد که بخش­های اصلی و تعیین­کننده در تحقق رشد 9.7 درصدی برنامۀ سوم، بخش­های نفت و خدمات بودند. بخش نفت سهم 4.5 درصد و بخش خدمات سهم 3.4 درصد (مجموع هر دو بخش 7.9 درصد) از رشد 9.7 درصدی برنامۀ عمرانی سوم را به خود اختصاص دادند. با آنکه بخش صنایع و معادن نیز رشد چشم­گیری طی برنامۀ سوم داشت، اما تنها 1 درصد از رشد کل برنامه را به دست­ آورد و بخش کشاورزی با متوسط سهم رشد 0.4 درصد تقریباً نقشی در رشد برنامه ایفا نکرد.[34] برنامۀ عمرانی سوم 6 درصد از میزان رشد هدف­گذاری­شده پیشی گرفت. این امر نشان می­دهد در صورت برنامه­ریزی اصولی و ایجاد ظرفیت در اقتصاد و بخش­های مختلف و نیز سرمایه­گذاری هدفمند می­توان انتظار داشت افزایش درآمدهای نفتی و سایر درآمدهای ارزی امر نامبارکی نباشد و حتی به رشد تولید ناخالص داخلی نیز منجر شود.

برنامۀ عمرانی چهارم، طلایی­ترین دوران

برنامۀ عمرانی چهارم که موفق­ترین برنامۀ توسعه از ابتدای شروع برنامه­ها (1327) تاکنون (1401) به شمار می­رود، در 27 اسفند 1346 برای اجرا در طی پنج­ سال از 1 فروردین 1347 تا 30 اسفند 1351 تصویب شد. رویکرد اصلی برنامۀ عمرانی چهارم برای دستیابی به اهداف پیش­بینی­شده، تسریع رشد از طریق افزایش توان تولید با اتکا به توسعۀ صنعتی و اصلی­ترین هدف کمّی برنامه نیز رشد سالانۀ تولید ناخالص ملی به میزان 9 درصد بود. سرمایه­گذاری ثابت در طول برنامۀ عمرانی چهارم برای تأمین هدف فوق جمعاً 810 میلیارد ریال برآورد، و پیش­بینی شده بود که 743 میلیارد ریال آن از منابع داخلی و 67 میلیارد ریال (معادل 8.2 درصد) از محل منابع خارجی تأمین گردد.[35]

هدف­های کمی در طی سال­های برنامۀ چهارم عبارت بودند از افزایش متوسط رشد سالانۀ تولید ناخالص داخلی10 درصد، تولید ناخالص ملی 9.4 درصد، رشد مصرف 7.4 درصد، رشد سرمایه­گذاری ­ثابت 13.7 درصد و رشد سرانۀ کشور 6.6 درصد.[36] در جدول 5 رشد سالانۀ تولید ناخالص ملی به قیمت ثابت بخش­های اصلی اقتصاد ایران در طی برنامۀ عمرانی سوم و پیش­بینی برنامۀ عمرانی چهارم ذکر شده است. به نظر می­رسد موفقیت بیش از انتظار برنامۀ عمرانی سوم در افزایش پیش­بینی رشد سالانۀ تولید ناخالص ­ملی مؤثر بوده است.

جدول 5. رشد سالانۀ تولید ناخالص داخلی به قیمت ثابت (درصد) در طی برنامۀ عمرانی سوم و پیش­بینی برنامۀ عمرانی چهارم[37]

یکی از مسائل مهم در طول دورۀ برنامۀ عمرانی چهارم، تغییر رویکرد محمدرضا شاه در چندوجهی کردن سبد صادرات نفت و گاز ایران و توازن بین دو بلوک شرق (شوروی) و غرب (امریکا) بود که احتمالاً ناشی از بدبین شدن به امریکا از جمله در زمان دولت علی امینی بوده است. امیر اسدالله علم در یادداشت­های روزانۀ خود در این باره می­نویسد: «شاه تصمیم گرفته بود در کنار خط لولۀ گاز احداث­شده بین ایران و شوروی، خط لولۀ نفتی با ظرفیت بسیار بالایی در حد سالانه 200 میلیون تن احداث کند که نفت تولیدی کشورهای حاشیۀ ­خلیج فارس را به شوروی برساند و از این ­طریق امنیت کل کشورهای درگیر در طرح را به ­هم پیوند بزند... شاه به من فرمودند می­خواهم قرارداد عدم تعرض برای 25 سال با شوروی­ها امضا کنم.»[38] اثرات مثبت این تغییر رویکرد در سیاست خارجی بسیار زود بر اقتصاد ایران نمایان شد. از برنامۀ عمرانی سوم بحث صادرات گاز به اتحاد شوروی در دستور کار قرار گرفت و چون حوزۀ گاز خارج از کنسرسیوم نفت بود، دولت ایران علاقه­مندی روزافزونی به صدور گاز به شوروی نشان می­داد. صدور گاز به اتحاد شوروی موجب پایه­گذاری صنعت ­گاز و همچنین توسعۀ آن شد که از آن جمله تأسیس کارخانجات لوله­سازی اهواز و نیز افزایش درآمدهای ارزی ناشی از تهاتر با طرف شوروی بود که از رقم صفر در سال 1342 به حدود 37 میلیون دلار در سال 1346 رسید.

در مادۀ 5 قانون برنامۀ عمرانی چهارم آمده است: «هشتاد درصد از درآمد نفت و صددرصد درآمد گاز و پتروشیمی [صنعت پتروشیمی ایران در این دوران تازه­تأسیس بود] که در هر سال طی دورۀ برنامه عاید دولت می‌شود به محض وصول در‌ اختیار سازمان برنامه گذارده می‌شود.» در تبصرۀ 1 همین ­ماده (همانند قانون برنامۀ سوم) منظور از درآمدهای نفتی تصریح می­شود: «درآمد نفت مذکور در این ماده عبارت است از جمع وجوهی که به موجب قرارداد نفت مصوب هفتم آبان­ماه 1333 (‌اعم از مالیات بر ‌درآمد و پرداخت مشخص) عاید دولت ایران می‌شود و همچنین هر درآمد دیگری که دولت ایران از منابع نفت طبق قراردادهای موجود یا قراردادهایی ‌که بعداً منعقد خواهد نمود به دست می‌آورد.» در مادۀ 6 نیز برای احتمال عدم تحقق درآمدهای نفتی پیش­بینی لازم صورت گرفته بود. طبق این ماده مقرر شده بود:

دولت مجاز است به­منظور جبران کمبود درآمد مذکور در مادۀ 5 نسبت به اعتبارات برنامۀ چهارم از اوراق قرضه و اسناد خزانه و اعتبارات ‌بانکی و بخش خصوصی از منابع داخلی و همچنین تا 150 میلیارد ریال طبق قانون نحوۀ خرید ماشین­آلات و سایر لوازم برای اجرای طرح‌های‌ مصوب برنامه‌های عمرانی کشور مصوب 18 خرداد 1345 در مدت پنج سال اجرای برنامه از اعتبارات خارجی استفاده نماید. اصل و بهرۀ وام‌های ‌مذکور در دورۀ برنامۀ چهارم از محل درآمد برنامه و پس از آن از محل درآمد عمومی کشور قابل پرداخت خواهد بود.

برای دورۀ پنج­سالۀ 1347 تا 1351 پیش­بینی شده بود که 385 میلیارد ریال از محل صادرات نفت و 21 میلیارد ریال از پتروشیمی و گاز در اختیار سازمان برنامه قرار گیرد و در مجموع 85 درصد از کل هزینۀ ­عمرانی 480 میلیارد ریالیِ برنامۀ عمرانی چهارم از این دو محل تأمین شود. در مجموع کل درآمد نفت برای این دورۀ پنج­ساله حدود 487 میلیارد ریال پیش­بینی شد. این برآورد 153 درصد از عملکرد دورۀ مشابه برنامۀ عمرانی سوم بیشتر بود. در برنامۀ چهارم برای نخستین­بار صادرات محصولات پتروشیمی و آلومینیوم با 501 میلیون دلار ارزش و نیز درآمد صادرات گاز به اتحاد شوروی از سال 1349 با ارزش 139 میلیون دلار در برنامه منظور شد و کل دریافت­های ارزی کشور در سال­های 1347 تا 1351 بیش از 9.4 میلیارد دلار پیش­بینی شد که برای آن زمان رقمی افسانه­ای بود. با این حساب پیش­بینی می­شد متوسط دریافت ارزی سالانۀ برنامۀ عمرانی چهارم نسبت به برنامۀ عمرانی سوم 85 درصد و در مقایسه با برنامۀ دوم 282 درصد افزایش یابد.

با وجود اینکه در برنامۀ عمرانی­ چهارم نرخ رشد تولید ناخالص داخلی به ­طور متوسط 9 درصد در نظر گرفته شده بود، در عمل نرخ رشد متوسط 13 درصدی محقق شد و حتی تولید ناخالص داخلی بدون نفت نیز با رشد 11.5 درصدی از کل رشد پیش­بینی­شده با نفت (9 درصد) بیشتر بود. این وضعیت نشان­دهندۀ روند روبه­رشد نرخ رشد اقتصادی حتی بدون نفت است که دلیل آن ایجاد ظرفیت­های اقتصادی و سرمایه­گذاری در بخش­های مختلف بود.

جدول 6. تولید ناخالص داخلی در طول برنامۀ عمرانی چهارم به قیمت ثابت 1376 (میلیارد ریال)[39]

چنانکه جدول 6  نشان می­دهد، میزان تولید ناخالص داخلی با و بدون نفت در تمام سال­های برنامه روند صعودی داشت، به ­صورتی­ که میزان تولید ناخالص داخلی از رقم 99000.6 میلیارد ریال در سال 1347 به 162556.5 رسید و تولید ناخالص داخلی بدون نفت نیز از 56152.2 میلیارد ریال در سال 1347 به 87980.2 میلیارد ریال در سال 1351 رسید. همچنین در سال پایانی برنامه، یعنی در سال 1351، افزایش ناگهانی قیمت نفت باعث تغییر در سیاست­های کلان اقتصادی و برنامه­ریزی کشور شد که این امر در برنامۀ عمرانی پنجم نمود بیشتری یافت. همان­طور که در جدول 6 مشاهده می­شود، افزایش رشد تولید ناخالص داخلی بدون نفت و با نفت به­ترتیب به 16.7 درصد و 19.7 درصد می­رسد که در هر دو حالت از میانگین کل دوره بالاتر و در میان سال­های برنامۀ عمرانی چهارم، سال 1351 دارای بیشترین رشد در این دو شاخص است. در جدول 7 ارزش­افزودۀ بخش­ نفت و سهم آن از رشد کل ارزش­افزودۀ ایجادشده آمده است.

جدول 7. ارزش­افزودۀ بخش نفت و سهم از رشد آن در طول برنامۀ عمرانی چهارم به قیمت ثابت سال 1379[40]

بخش نفت در میان تمام بخش­ها با متوسط سهم 45 درصدی (44.9 درصد) و با متوسط رشد 15.1 درصد، عامل اصلی تحرک اقتصادی در طول سال­های برنامۀ عمرانی چهارم به شمار­ می­رود.

برنامۀ عمرانی پنجم، انفجار درآمدهای نفتی و تجدید­نظر در برنامه

  برنامۀ پنجم توسعه در تاریخ 21/12/1351 برای مدت پنج سال از تاریخ 11/1/1352 تا 30/12/1356 تصویب شد. اصلی­ترین هدف کمّی این برنامه رشد متوسط سالانه 11.4 درصد در تولید ناخالص داخلی به قیمت­های ثابت بود. در زمینۀ سرمایه­گذاری نیز مقرر شد نسبت پس­انداز ملی به تولید ناخالص ملی طی برنامۀ عمرانی پنجم از 21.5 درصد به حدود 26 درصد افزایش یابد. همچنین هدف­گذاری شده بود که با اجرای حدود 2461 میلیارد ریال سرمایه­گذاری ثابت که 1549 میلیارد ریال سهم بخش دولتی و 912 میلیارد ریال سهم بخش خصوصی باشد، نسبت سرمایه­گذاری ثابت ناخالص داخلی به تولید ناخالص ملی از 22 درصد در سال آخر برنامۀ عمرانی چهارم به بیش از 27 درصد در سال آخر برنامۀ عمرانی پنجم افزایش یابد.[41]

 سال­های اول دهۀ 1350، دست­کم به دو دلیل­، سال­های بروز تنش مجدد میان مدیران سیاسی و مسئولین سازمان برنامه و بودجه بود که تلفات مدیریتی زیادی به دنبال داشت. اول، تغییر مکرر دولت­ها در کنار ثبات شاه در جایگاه عالی­ترین مقام کشور باعث شده بود شاه خود را آشناترین و مسلط­ترین فرد به مسائل در مقایسه با سایر مدیران عالی کشور بداند و دوم، افزایش درآمدهای نفتی (هم ناشی از افزایش تولید نفت خام کشور و هم افزایش شدید قیمت جهانی) سبب شده بود حاکمیت، نه­تنها در مقایسه با دیگر کشورهای در حال توسعۀ منطقه و خارج از آن بلکه حتی در سطح جهانی، خود را در جایگاه توسعۀ همه­جانبه ارزیابی کند.[42] برنامۀ عمرانی پنجم با وجود پیچیدگی و جامعیت آن، که می­توان آن ­را جامع­ترین و فراگیرترین برنامۀ اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی دانست، در مقایسه با برنامه­های چهارم و سوم، با کمترین مواد و تبصره یعنی 9 ماده و 2 تبصره به تصویب مجلس رسید. برنامۀ عمرانی اول دارای 15 ماده بود و تبصره­ای نداشت. برنامۀ عمرانی دوم 21 ماده و 10 تبصره، برنامۀ عمرانی سوم 37 ماده و 7 تبصره و برنامۀ عمرانی چهارم 38 ماده و 10 تبصره داشت.

برنامۀ عمرانی پنجم نخستین و یگانه برنامه در تاریخ برنامه­نویسی ایران پیش و پس از انقلاب 1357 است که اندکی پس از تصویب و اجرا، مورد تجدیدنظر اساسی قرار گرفت. اگر برنامۀ عمرانی سوم را نخستین برنامۀ اقتصادی ـ اجتماعی جامع در ایران و برنامۀ چهارم را موفق­ترین آنها بدانیم، برنامۀ پنجم را باید متلاطم­ترین برنامۀ عمرانی در دوران پهلوی به شمار آوریم. طبق گزارش بانک مرکزی ایران، ازدیاد بیش­ از حد سرمایه و اعتبار در برخی از بخش­های اقتصاد در دو سال آخر برنامۀ چهارم به افزایش سریع تقاضای اضافی منجر گردید. در نتیجه شاخص قیمت­ها در سال­های 1350 و 1351، هم در تقاضا و هم در عرضه، تحت فشار قرار گرفت. علاوه بر این، افزایش قیمت­ها در بازارهای جهانی نیز در تشدید فشارهای تورمی، به­خصوص در سال 1351، مؤثر واقع شد.[43] مسئلۀ تورم که از اواخر سال 1349 به دلیل سیاست­های انبساطی رو به افزایش گذاشته بود، در سال 1350 و 1351 تشدید شد. در طول اجرای برنامۀ عمرانی چهارم، نرخ متوسط رشد نقدینگی کشور به 22.6 درصد رسید. اما این رشد در سال­های 1349 تا 1351، و نسبت به سال قبل، به­ترتیب 15 درصد، 26 درصد و 35 درصد شد که نشان­دهندۀ افزایش رشد نقدینگی در دو سال پایانی برنامۀ چهارم است.

افزایش قیمت نفت و میزان تولید و فروش آن در سال 1352 و تشدید آن در سال 1353 باعث شد منابع مالی برنامۀ عمرانی پنجم نیز دچار تحول شگرفی شود. افزایش ناگهانی و شدید قیمت نفت موجب شد حاکمیت عالی کشور بدون توجه به محدودیت ظرفیت جذب منابع در اقتصاد، برنامه­ریزان اقتصادی را مکلف کند تا برای همۀ پروژه­های پیشنهادی وزارتخانه­ها اعتبار لازم را تأمین کنند. پس از رفتن فرمانفرماییان از سازمان برنامه و بودجه و کنار گذاشتن برنامه­ای که مطابق الگوی ملی ـ منطقه­ای و براساس ایده­های او تهیه شده بود، تجدیدنظر در برنامۀ عمرانی پنجم در دورۀ ریاست دکتر عبدالمجید مجیدی در دستور کار سازمان برنامه و بودجه قرار گرفت. ژان پیردیگار بیان می­کند که «هدف پنجمین و آخرین برنامۀ عمرانی، در دوران پهلوی، عبارت بود از پرداختن به مسئلۀ متعادل ساختن مجدد شرایط جغرافیایی کشور و بی­عدالتی­های اجتماعی. اما هنوز مرکب آن خشک نشده بود که به خاطر افزایش درآمد نفت و در نتیجه چهار برابر شدن قیمت آن از سوی کشورهای اوپک، در هم ریخت و از نو طرح­ریزی شد.»[44] مجیدی در مقدمۀ برنامۀ عمرانی پنجم تجدیدنظرشده آورده است: «‌تجدیدنظر در برنامۀ عمرانی پنجم حاوی نکاتی تازه و برجسته بوده است؛‌ نخست آنکه در برنامه‌های قبلی حجم منابع مالی و محدودیت آن نقشی بسیار مهم در تصمیم‌گیری و تعیین اولویت‌ها داشت، ولی اینک غنای کشور ما ‌از لحاظ درآمد سرشار نفت این تنگنا را از میان برداشته است.» [45]

جهش قیمت نفت ابتدا در سال 1350 رخ داد، اما در سال 1351 (سال آخر برنامۀ چهارم و زمان تدوین برنامۀ پنجم) مجدداً محدودیت­های مالی بر کشور حاکم ­شد. بنابراین، در تدوین برنامۀ عمرانی پنجم (مصوب 21 اسفند 1351) محدودیت منابع مد نظر قرار گرفته بود. ولی جهش یکباره و شگرف قیمت نفت در سال 1352 و ادامه و تثبیت آن در سال 1353 باعث شد منابع عظیم مالی (تقریباً بدون محدودیت) در دسترس قرار گیرد و حاکمیت برای تجدیدنظر در برنامه جدی­تر شود. تجدیدنظر در برنامۀ عمرانی پنجم در مرداد سال 1353 نهایی شد. خلاصۀ برنامۀ پنجم عمرانی کشور (‌تجدیدنظرشده) پس از تصویب کمیسیون برنامۀ مجلس شورای ملی در 24 اسفند 1353، در جلسۀ ‌روز شنبه 27 اردیبهشت 1354 به تصویب کمیسیون برنامۀ مجلس سنا رسید.

همراه با افزایش شدید اعتبارات برنامه، هدف رشد اقتصادی نیز به رقم بسیار بالای 25.9 درصد افزایش داده شد. چنانکه در مقدمه­های برنامۀ پنجم توسعۀ عمرانی قبل و بعد از تجدیدنظر مشهود است، به دلیل پیش­بینی افزایش قیمت نفت و دسترسی به منابع ارزی کافی، لزوم تجدیدنظر در برنامه اجتناب­ناپذیر قلمداد شد. همچنین با مطالعۀ تطبیقی اهداف برنامه­ها، در برنامۀ پنجم قبل از تجدید­نظر تمرکز بر مسائل رفاه ­اجتماعی بود، اما براساس همان تحلیل و پیش­بینی توسعۀ منابع ارزی ناشی از افزایش قیمت ­جهانی ­نفت، در برنامۀ تجدیدنظرشده بر توسعۀ همه­جانبۀ زیربنایی کشور و صنایع سنگین و همچنین استفادۀ حداکثری از ظرفیت­های صنعتی و اقتصادی تأکید شد. در جدول شمارۀ 8 میزان و نرخ رشد تولید ناخالص داخلی در طول برنامۀ پنجم بیان شده است. چنانکه مشاهده می­شود، میانگین رشد تولید ناخالص داخلی با نفت 8 درصد و بدون نفت 13.3 درصد بوده است.

جدول 8. تولید ناخالص داخلی در طول برنامۀ عمرانی پنجم به قیمت ثابت 1376 (میلیارد ریال)[46]

در جدول شمارۀ 9، به صورت مقایسه­ای و با توجه به قیمت ثابت سال 1376، میانگین رشد تولید ناخالص داخلی در طول برنامه­های دوم تا پنجم آمده است. برای اولین ­بار در برنامۀ عمرانی پنجم است که میانگین رشد تولید ناخالص داخلی بدون نفت، بیشتر از میانگین رشد تولید ناخالص داخلی با نفت در طول برنامه می­شود.

جدول 9. میانگین رشد تولید ناخالص داخلی در طول برنامه­های عمرانی دوم تا پنجم به قیمت ثابت سال 1376 (میلیارد ریال)[47]

بررسی ­میزان ارزش­افزوده و نرخ رشد و نیز سهم هر یک از بخش­ها در ارزش­افزودۀ کل در طول برنامه نشان می­دهد بخش نفت با رشد میانگین 15.1 درصد و سهم 44.9 درصد اصلی­ترین بخش برنامه بوده است. بعد از بخش نفت، بخش خدمات با سهم 36.4 درصد میانگین ارزش­افزوده در رتبۀ دوم قرار دارد. افزایش قابل توجه سهم ارزش­افزودۀ بخش خدمات برای قیمت نفت باعث افزایش بودجۀ جاری دولت شد. این مسئله موجب افزایش بخش خدمات نیز گردید.

جدول 10. ارزش­افزودۀ بخش نفت و سهم از رشد آن در طول برنامۀ عمرانی پنجم به قیمت ثابت سال 1376

در حالی ­که اصلی­ترین هدف کمّی برنامۀ عمرانی پنجم رشد متوسط سالانه 11.4 درصد در تولید ناخالص داخلی بود، این رقم در برنامۀ تجدیدنظرشده به 2526.9 درصد رسید. همچنین میزان سرمایه­گذاری ثابت در برنامۀ عمرانی پنجم حدود 2461 میلیارد ریال (1549 میلیارد ریال بخش دولتی و 912 میلیارد ریال بخش خصوصی) بود. برآورد سرمایه­گذاری در برنامۀ تجدیدنظرشده با حدود 91 درصد رشد به رقم 4698 میلیارد ریال رسید (3118 میلیارد ریال سرمایه­گذاری بخش دولتی و 1580 میلیارد ریال بخش خصوصی). کل دریافتی و پرداختی دولت طی برنامۀ پنجم 3344 میلیارد و در برنامۀ تجدیدنظرشده 8296.5 میلیارد ریال پیش­بینی شده بود که این افزایش خیره­کننده ( بیش از 2 برابر) با ظرفیت اقتصاد ایران در آن زمان چندان همخوانی نداشت.

نتیجه­گیری

اقتصاد ایران تا اوایل دهۀ 1320 متکی به نفت بود و در سال­های قبل از تصویب برنامۀ عمرانی اول سهم بخش نفت به­مرور در اقتصاد ایران سیر صعودی گرفت. کاتوزیان در توصیف وضعیت اقتصادی ایران پیش از تولید صنعتی نفت در قرن سیزدهم از عبارت «خودبسندگی سنتی» استفاده می­کند که نشان می‌دهد دستگاه دیوانی و دولتی گسترده‌ای در جامعه وجود نداشته و دلیل گسترش نیافتن دیوان‌سالاری نیز محدودیت توانایی‌های مالی دولت بوده است که عمدتاً برآمده از مالیات‌های ارضی، سرانه، مالیات بر درآمد پیشه‌وران و تعرفه‌های گمرکی بود. در این میان، با توجه به ساختار کشاورزی اقتصاد ایران، مالیات ارضی بیشترین سهم را داشت. البته در اواخر این قرن، به روش‌های دیگر کسب درآمد برای دولت مانند واگذاری امتیازات تجاری به خارجیان، وام‌های مستقیم خارجی و فروش مناصب دولتی نیز توجه شد که این به معنای کاهش فشار مالیاتی بر بخش کشاورزی نبود، بلکه نشان‌دهندۀ رشد مخارج دربار بود. بخش نفت در دورۀ 1324 تا 1330 (یعنی سه سال قبل از تصویب برنامۀ عمرانی اول تا دو سال بعد از تصویب برنامه و تا زمان تحریم درآمدهای نفتی ناشی از ملی شدن صنعت نفت) همواره بالاترین سهم ارزش­افزوده را در میان سایر بخش­های اقتصادی داشت. اما با ملی شدن صنعت نفت و قطع صادرات نفت، سهم این بخش به­شدت کاهش یافت و بنابراین، تا سال 1341 (سال آخر برنامۀ عمرانی دوم و شروع برنامۀ عمرانی سوم) بخش اصلی ارزش­افزوده متعلق به بخش خدمات شد. در برنامۀ عمرانی اول ارزش­افزودۀ بخش نفت در سال­های 1327 تا 1329 بالاترین سهم را داشت و بعد از سال 1329 به پایین­ترین بخش (بدون سهم) نزول کرد و در پایان برنامۀ اول در میان چهار بخش بعد از بخش­های خدمات و کشاورزی در رتبۀ سوم و فقط بالاتر از بخش صنعت و معدن قرار گرفت. درآمدهای ارزی ایران بعد از قطع درآمدهای نفتی در سال 1330 و قطع کامل آن در سال­های 1331 و 1332 و سپس برقراری بسیار محدود و مجدد آن در دو سال پایانی به حدی کاهش می­یابد که برنامۀ عمرانی اول به اهداف مورد نظر نمی­رسد و چند ماه قبل از پایان رسمی، در شهریور 1333 توقف اجرای برنامه اعلام می­گردد. از نظر میزان رشد اقتصادی، سرمایه­گذاری و تحقق اهداف برنامۀ عمرانی اول بدترین عملکرد را در میان برنامه­های پنج­گانه عمرانی داشته است که البته با در نظر گرفتن اولین تجربۀ برنامه­ریزی توسعه در کشور و محدودیت­های شدید درآمدهای نفتی که منجر به پایان قبل از موعد برنامه شد، این ناکامی چندان دور از انتظار نبود. در برنامۀ عمرانی دوم با اینکه برقراری درآمدهای نفتی از دو سال پایانی برنامۀ اول شروع شده بود، ارزش­افزودۀ بخش نفت طی برنامۀ عمرانی دوم از سال 1335 تا 1341 به طور متوسط سالانه 17.4 درصد رشد داشت. دلیل رشد بالای ارزش­افزودۀ بخش نفت، افزایش مجدد تولید آن بعد از شرایط بحرانی ناشی از تحریم نفت ایران بود. در مقایسه با برنامۀ عمرانی اول که با مشکل محدودیت و حذف درآمدهای نفتی در دو سال مواجه بود، دستاوردهای برنامۀ عمرانی دوم بسیار بهتر بود. چنانکه در این برنامه 75.3 میلیارد ریال یعنی بیش از هشت برابر عملکرد برنامۀ اول در محل­های مصوب هزینه شد. نفت از بخش­های اصلی رشد اقتصادی این برنامه به شمار می­رود. هرچند از نظر ارزش­افزوده، بعد از حذف درآمدهای ارزی ناشی از ملی شدن صنعت نفت از سال 1330 تا سال 1341، بخش اصلی اقتصاد بخش خدمات بود. از سال 1342 مجدداً بخش نفت تا پایان برنامۀ عمرانی پنجم، تبدیل به بخش اصلی اقتصاد ایران می­شود. در برنامۀ سوم و چهارم نفت پشتیبان اصلی توسعۀ اقتصادی کشور و سبب موفقیت چشمگیر و رشد مناسب ­این برنامه­ها می­شود، تا جایی که از برنامۀ عمرانی سوم تا پایان دوران پهلوی میزان تولید و درآمدهای نفتی افزایش می­یابد و بعد از افزایش انفجارگونۀ قیمت نفت در بازارهای جهانی در اوایل دهۀ 1350، پیش­بینی افزایش شدید درآمدهای نفتی از عوامل اصلی بازنگری در برنامۀ عمرانی پنجم قلمداد می­شود. بیشترین تأثیر نفت بر برنامه­های عمرانی مربوط به برنامۀ عمرانی اول و پنجم بود که باعث ناتمام ماندن و عدم موفقیت برنامۀ اول و تجدیدنظر اساسی در برنامۀ عمرانی پنجم برای اولین ­بار در میان برنامه­های عمرانی شد. کاهش شدید و حذف درآمدهای ارزی در طول برنامۀ اول باعث زمین­گیر شدن این برنامه شد و برخلاف آن، افزایش انفجارگونۀ قیمت نفت و افزایش درآمدهای ارزی ایران در اوایل دهۀ 1350 باعث شد برنامۀ عمرانی پنجم با وجود تصویب در مجلس شورای ملی مورد تجدید نظر اساسی قرار گیرد.

[1]. William Knox D'Arcy

[2]. Hotz

[3]. سهیل رودری، امیرمنصور طهرانچیان، پگاه زارعی، «آیا نفت نفرین است یا موهبت برای توسعۀ مالی ایران؟»، فصلنامۀ مطالعات اقتصاد انرژی، س 17، ش 70 (1400)، ص 85-116. 

[4]. حسین حسین زاده، و دیگران، «بررسی تأثیر تحولات نفت بر توسعه­نیافتگی سیاسی در ایران عصر پهلوی دوم، براساس رهیافت نهادگرایی جدید»، رهیافت انقلاب اسلامی، س 14، ش 52 (1399)، ص 245-264.

[5]. سعید لیلاز، موج دوم: تجددسازی آمرانه در ایران؛ تاریخ برنامه­های عمرانی سوم تا پنجم، چاپ دوم (تهران: نیلوفر، 1398).

[6]. ریحانه نادری­نژاد، غلامرضا غفاری، فرشاد مؤمنی، «نفت، کیفیت زندگی و توسعه در ایران»، فصلنامۀ علوم اجتماعی، س 25، ش 80 (1397)، ص 63-87.

[7]. محمدعلی کفایی، طاهره رحمانی، «بررسی نقش درآمدهای نفتی در چگونگی اثرگذاری توسعۀ بخش مالی بر رشد اقتصادی کل و بخش غیرنفتی در ایران»، اقتصاد و الگوسازی، س 9، ش 1 (1397)، ص 27-54.

[8]. نیلوفر بابایی، بهناز جلالی­فر، «کاربرد الگوی داده ـ ستانده به‌منظور ارزیابی جایگاه بخش نفت و گاز در اقتصاد ایران»، فصلنامۀ مطالعات اقتصاد انرژی، س 14، ش 58  (1397)، ص 169-195.

[9]. لیلاز، ص 15.

[10]. حسن دانایی فرد، سید مهدی الوانی، عادل آذر، روش­شناسی پژوهش کیفی در مدیریت: رویکردی جامع، چاپ اول (تهران: صفارـ اشراقی، 1383)، ص 92-93.

[11]. نیما ناعم، امید یعقوب­زاده، موانع توسعه در ایران، چاپ اول (تهران: نقد فرهنگ)، ص 10.

[12]. حمید خلجی، امید علی احمدی، علی روشنایی، «مروری بر الگوها و رویکردهای نظری حاکم بر فضای برنامه­ریزی توسعه در ایران»، فصلنامۀ جامعه­شناسی سیاسی ایران، س 2، ش 4 (1398)، ص 1012-1038.

[13]. ابوالحسن ابتهاج، خاطرات ابوالحسن ابتهاج، چاپ اول (تهران: نشر علمی، 1371)، ص 83.

[14]. Morrison Knudsen

[15]. Consultants Incorporated Overseas

[16]. گزارش مقدماتی برنامۀ اول توسعۀ عمرانی (تهران: سازمان برنامه، 1326).

[17]. برآورد تولید ناخالص داخلی ایران، پژوهشکدۀ پولی و بانکی بانک مرکزی (تهران: بانک مرکزی).

[18]. قانون برنامۀ عمرانی اول (مجلس شورای ملی، 1327)، ص 3-4.  

[19]. مسعود نیلی، محسن کریمی، برنامه­ریزی در ایران 1316-1356؛ تحلیلی تاریخی با تمرکز بر تحولات، نقش و جایگاه سازمان برنامه و بودجه، چاپ دوم (تهران: نشر نی، 1396)، ص 114.

[20]. برآورد تولید ناخالص داخلی ایران، پژوهشکدۀ پولی و بانکی بانک مرکزی.

[21]. تا قبل از تأسیس بانک مرکزی در سال 1339 وظیفۀ انتشار پول بر عهدۀ بانک ملی بود.

[22]. همان، ص 115-120.

[23]. بانک مرکزی ایران، داده­های سری زمانی، 1376.

[24]. همان.

[25]. منوچهر گودرزی و دیگران، توسعه در ایران: 1320 تا 1357، چاپ اول (تهران: نشرگام، 1381)، ص 231.

[26]. لیلاز، ص 71.

[27]. گزارش مقدماتی برنامۀ عمرانی سوم (تهران: سازمان برنامه، 1340)، ص 28.

[28]. مجلس شورای ملی، قانون برنامۀ عمرانی سوم، 1341، ص 1.

[29]. حساب­های ملی ایران 1356-1338 (تهران: بانک مرکزی، 1360)، ص 451.

[30]. گزارش مقدماتی برنامۀ عمرانی سوم (تهران: سازمان برنامه، 1340)، ص 43.

[31]. همان.

[32]. همان، ص 49.

[33]. لیلاز، ص 128.

[34]. نیلی و کریمی، ص 145.

[35]. اصول و هدف­های برنامۀ عمرانی چهارم، مصوب کمیسیون برنامۀ مجلسین به موجب تبصرۀ مادۀ یک قانون برنامۀ عمرانی کشور (مجلس شورای ملی، 1347).

[36]. قانون برنامۀ عمرانی چهارم (مجلس شورای ملی، 1347)، ص 38.

[37]. گزارش سالیانه و ترازنامۀ سال 1347 (تهران: بانک مرکزی، 1348)، ص 107.

[38]. امیر اسدالله علم، یادداشت­های روزانه، چاپ اول (تهران: مازیار، 1387)، ص 211.

[39]. بانک مرکزی ایران، داده­های سری زمانی.

[40]. همان.

[41]. قانون برنامۀ عمرانی پنجم (مجلس شورای ملی، 1351).

[42]. نیلی و کریمی، ص 100-101.

[43]. گزارش سالانه و ترازنامۀ سال 1351 (تهران: بانک مرکزی، 1352)، ص 29.

[44]. ژان پیردیگار، ایران در قرن بیستم، ترجمۀ هوشنگ مهدوی، چاپ اول (تهران: البرز، 1378)، ص 196.

[45]. مقدمۀ قانون برنامۀ پنجم تجدیدنظرشده (مجلس شورای ملی، 1352)، ص 1-2.

[46]. گردآوری محقق از داده­های سری زمانی بانک مرکزی ایران.

[47]. همان.