Statistical analysis of the role of the National Assembly in industrial policy making (1925-1941)

Document Type : Research Paper

Author

Assistant Professor, Iranian Studies Foundation, Tehran, Iran.

Abstract

The beginning of industrial policy by the National Assembly goes back to the second period. In this period until the end of the fourth period, laws were approved in the field of industry, but these approvals were not implemented due to structural reasons. In the fifth period, at the same time as Iran entered the stage of industrial development, the process of industrial policymaking by the parliament also entered a new stage. The fifth parliament, taking into account the planning and decision-making system, officially made policies in the field of industry, and this process continued until the end of the twelfth term. During 8 periods, according to many political, social and economic needs of the Pahlavi government, industrial development policies were approved in the form of laws. The main issue of the current research is to explain the role of the National Assembly in the policy making of Iran's industrial development during the first Pahlavi era. This article deals with the statistical analysis of the aforementioned laws with a qualitative method and has tried to analyze the role and position of the parliament in the process of industrial policy-making in the first Pahlavi era.
 

Introduction 

Since the beginning of the modernization movement in Iran, industrial development was one of the ideals of intellectuals and constitutionalists, but these plans were not successful due to the weak economic structure of the country and the movements of foreign forces. With the formation of the National Assembly, legislation and policy making in the field of modernization and industrial development began. The first exclusive law in the field of industry in the second session of the National Assembly entitled "Leather and Soap Factory Establishment Privilege Law to Rabizadeh and Partners" was approved by the members of the parliament. Further, until the end of the fourth term, laws were approved in the field of industry. In the fifth term and with the change of government, the process of industrial policy by the parliament also entered a new stage.
Until now, various studies and researches have addressed the issue of modernization and development of industry in the first Pahlavi period, but the role of the parliament as one of the pillars of governance in this period, in the process of industrial development and the effects of its approvals on the industrial structure of Iran, has been paid less attention. Therefore, this article deals with the role and importance of governance in the industrialization of the country, specifically examining the approvals of the National Assembly, their programs, policies and industrial decisions. A period in which a large number of approvals were approved in the field of industry.

V. Methodology:

The present research has analyzed the aforementioned laws with a qualitative method and has tried to analyze the programs, policies and industrial decisions and the role and position of the parliament in the process of industrial policy-making during the first Pahlavi period (1925-1941); A period which, according to many historians and experts, is the beginning of modernism in Iran. Since in this period, in addition to the country's income resources that were at the disposal of the government, the government's direct monopoly, which was the dominant form of economic resource monopoly, and its transfer by the government, whether the parliament could be effective in relation to industrial policy, is the subject of this article. It has been addressed.

 Results and discussion:

The National Assembly, the most important achievement of the constitutional revolution, during the first Pahlavi era, paid attention to the advancement of the country's reform and development project and addressed the industry category. The findings of the research show that during this period, many of the programs that were approved by the Shura Council were ordered by the king or the court and therefore lacked the scientific support needed for implementation. Weakness in the process of investigation and research should be investigated more than anything in the construction of political power during the first Pahlavi period and the rotation of power from the parliament to the government and of course the nature of the parliament. In this period, while government concentration was a tool in the process of capital accumulation, corruption and the lack of initiative to be encouraged were contrary to pursuing a coherent and continuous industrial policy. The approved laws of this period created a big leap in development, but did not provide the factors of development in terms of quantity and quality, the reason of which, in addition to the structure of the Pahlavi government, goes back to the social and economic conditions of Iran before this period. In addition to the mentioned internal factors, the external factor of Iran's integration into the world market of the capitalist system and the fluctuations of the world market also had a profound effect on the nature of economic policies and the creation of financial resources.
Since during the first Pahlavi era, the country's revenue sources were under the control of the government, therefore, the role of the parliament could not be effective in relation to industrial policy and was monopolized by the government. In addition to direct government monopoly, which was the dominant form of economic resource monopoly, in some cases the government gave away some privileges by receiving royalties.
The findings of the research show that although the laws approved by the parliament accelerated social changes, the characteristics governing the discourse environment, the interference and control of the government's decisions in all affairs and institutions, caused the legislative body of the parliament to approve laws that are aimed at consolidating absolute power. Was the government, until the real needs of a coherent industrial development program and therefore did not provide the development factors in terms of quantity and quality.

Conclusion:

During the Pahlavi period, the government structure and decision-making system were focused on the institution of monarchy and government. The motivation of the government was to provide financial resources to create political concentration. In fact, it was the establishment of legal institutions in line with the exercise of individual sovereignty that helped the Shah to establish a powerful central government. Therefore, the parliament became an organization for approving the government's approvals and removed the parliament from its real function, which is to support the national industry.
 

Keywords

Main Subjects

Full Text

مقدمه

از آغاز جنبش تجددخواهی و نوگرایی در ایران، رشد صنعت یکی از آرمان‌های روشنفکران و مشروطه­خواهان بود. مشارکت تجار، بازرگانان و پیشه‌وران در مبارزات نهضت مشروطه‌خواهی باعث شده بود آنان برای گسترش صنعت و تجارت طرح­هایی ارائه کنند، اما این طرح‌ها به دلیل ضعف ساختار اقتصادی کشور و تحرکات نیروهای خارجی با موفقیت همراه نبود و اقدامات آغازین برخی از تجار در آستانة نهضت مشروطیت برای ایجاد کارخانه‌های مختلف تقریباً با شکست مواجه شد.

با تشکیل مجلس شورای ملی، قانون‌گذاری و سیاست‌گذاری در زمینۀ نوسازی و توسعة صنعتی آغاز گردید. اولین قانون اختصاصی در حوزة صنعت در دورة دوم مجلس شورای ملی با عنوان «قانون امتیاز تأسیس کارخانۀ چرم و صابون­سازی به ربیع­زاده و شرکاء» در 10 ماده، توسط نمایندگان مجلس به تصویب رسید. قانون دیگری نیز که در این دوره به تصویب رسید، قانون «اجازۀ تأسیس کارخانۀ چرم‌سازی به جلالیانس از ایرانیان ارمنی» بود. افزایش اعتبار برای مدرسة صنعتی ایران و آلمان از دیگر تصمیمات مجلس در این زمینه بود که در چهارم شهریور 1301ش اتخاذ گردید. براساس این قانون به بودجة پیشین مدرسه 8 هزار تومان افزوده شد. قانون «ایجاد کارخانة کبریت‌سازی» نیز از قوانین مجلس شورای ملی در حوزة صنعت بود که در دورة چهارم مجلس به تصویب رسید و به موجب آن ساخت کبریت در آذربایجان به مدت 15 سال به حاج محمدرحیم خوئی و حاج محمدباقر خوئی واگذار شد.

نکتة جالب توجه این است که تصمیمات مجلس شورای ملی در طی 4 دوره مطابق با رویکردی تجددگرایانه به صنعت بود، به طوری که مجلس در کنار صنایع دستی و سنتی به تصویب قوانینی در ترویج صنایع ماشینی نیز پرداخت. کوشش‌های مجلس برای ورود ماشین‌آلات و تأسیس صنایع ماشینی از جمله اقدامات مجلس در این دوره بود.

در اواخر دورة قاجار، در پی وقوع جنگ اول جهانی و اشغال بخشی از کشور توسط نیروهای خارجی و همچنین تضعیف دولت‌های عصر مشروطه و ظهور نیروهای گریز از مرکز در مناطق مختلف، هرج و مرجی بر کشور حاکم شد که امکان تصمیم‌گیری در حوزة صنعت را ناممکن ساخت. تا اینکه با روی کار آمدن حکومت پهلوی، فرآیند سیاست‌گذاری صنعتی در اواخر مجلس پنجم (مصادف با روی کار آمدن حکومت پهلوی) سرعت بیشتری گرفت. در این دوره نفت مهم‌ترین منبع درآمد دولت بود. دولت از درآمد حاصل از صدور نفت بستر مناسب را برای فعالیت‌های اقتصادی فراهم می­کرد. بنابراین، «معافیت 10 سالۀ ماشین‌های صنعتی و فلاحتی از تأدیۀ حقوق ورودی گمرکی»، «اجازۀ ساخت خطوط آهن اصلی و مهم کشور»، «اجازۀ تأسیس یک واحد تولید آهن و فولاد» و «امتیاز ساختن کارخانه‌های پارچه‌بافی در ولایت‌های استرآباد، شاهرود، بسطام و دامغان» از جمله قوانین مهم صنعتی بودند که به تصویب رسید. این معافیت‌ها آشکارا به صنایع بزرگ نظر داشت. با توجه به مصوبات مجلس شورای ملی طی 4 دوره، بیشترین قوانین مصوب در حوزة صنعت به ایجاد تأسیسات و کارخانه‌های مختلف اختصاص داشت. مجلس با دادن امتیاز یا مجوز راه‌اندازی کارخانه یا بهره‌برداری از معادن به اتباع ایرانی، زمینه را برای توسعة صنعتی ایران فراهم می­نمود.

در باب موضوع صنعتی­سازی ایران تاکنون تعدادی کتاب و مقاله منتشر شده است. از جمله ویلم فلور در دو کتاب‌ طبقۀ کارگران و صنعت در ایران (۱۴۰۱) و صنعت در ایران (۱۳۷۱) نشان می‌دهد که چگونه طی سال‌های 1229 تا 1320ش بسیاری از صنایع سنتی در ایران رو به افول رفتند و اولین تلاش‌ها در کشور برای صنعتی شدن صورت گرفت. او در این کتاب­ها اسناد دست اولی از برنامه‌ها، اقدامات، دستاوردها و پیامدهای صنعتی شدن ایران عرضه می‌کند. همچنین با نگاهی بی‌طرفانه انگیزه‌ها، زمینه‌ها و تمایلات شاهان را برای صنعتی شدن و گذار از اقتصاد سنتی روستایی بررسی می‌‌کند. فلور در این آثار با بهره‌گیری از منابع و اسناد اولیه و همچنین آمار به تجزیه و تحلیل هزینه‌ها و منافع تلاش‌های ایران برای نوسازی صنعتی از دهۀ 1850 تا سال 1941م می­پردازد. زهرا صادقی نیز در کتاب سیاست‌های صنعتی در دوران رضاشاه (۱۳۸۷)، با بهره‌گیری از اسناد متعدد، روزنامه و دیگر منابع پژوهشی، برنامه‌ها و اقدامات حکومت را همسو با صنعتی شدن ایران تشریح می­کند. همچنین در تارنمای تاریخ معاصر ایران در مطلبی با عنوان «نقش مجالس دورة پهلوی اول در سیاست‌گذاری صنعتی» (۱۳۹۹) به تعداد مصوبات مجالس و نقش انفعالی آنها، به ‌رغم ظرفیتی که می‌توانستند در صنعتی شدن ایران داشته باشند، اشاره شده است.

پیشینة این تحقیق نشان می‌دهد به ‌رغم شمار مطالعات و پژوهش‌های گوناگون درخصوص دورة پهلوی اول، به نقش مجلس در روند توسعة صنعتی و تأثیر مصوبات آن بر ساختار صنعتی ایران کمتر توجه شده است. از این رو، در این مقاله با توجه به مصوبات مجلس شورای ملی، برنامه‌ها، سیاست‌ها و تصمیمات صنعتی آن (در دوره‌ای که تعداد زیادی مصوبات در حوزة صنعت به تصویب رسید) به بررسی نقش و اهمیت حاکمیت در صنعتی‌سازی کشور می­پردازیم.

بنابراین، با عنایت به چشم‌انداز تاریخی که اشاره شد، در ادامه برنامه‌ها، سیاست‌ها و تصمیمات صنعتی مجلس از سال 1304 تا 1320ش بررسی می‌شود؛ دوره‌ای که به گفتة بسیاری از مورخان و صاحب‌نظران آغاز دورة مدرنیسم در ایران به شمار می‌رود.

 

 سلسله­مراتب مراکز سیاست‌گذاری 

طی دورة پهلوی اول، مراکز و نهادهای سیاست‌گذاری در امور صنعتی با توجه به نقشی که در فرآیند برنامه‌ریزی بر عهده داشتند، دارای جایگاهی یکسان نبودند و هر یک در هرم تصمیم‌گیری جایگاه خاصی داشتند. در رأس این هرم رضاشاه پهلوی قرار داشت که هرچند به لحاظ قانونی و حقوقی از چنین جایگاهی برخوردار نبود و تنها می‌توانست از طریق هیئت وزیران پیشنهادات خود را به تصویب نمایندگان مجلس برساند، در عمل بیشترین سهم را در نظام تصمیم‌گیری صنعتی به خود اختصاص داده بود. نقش رضاشاه در هرم برنامه‌ریزی صنعتی در فاصلة سال­های 1304 تا 1320 یکسان و ثابت نبود. به گفتۀ کاتوزیان، «پانزده سالی که از به تخت نشستن رضاخان تا کنارگیری وی گذشت می‌توان به دو بخش تقسیم کرد: 12 ـ1304 یعنی هنگامی که قدرت او مطلق بود و دورة 20ـ 1312 یعنی زمانی که قدرتش هم مطلق بود و هم خودکامه» (کاتوزیان، 1374، 145).

بدین ترتیب، هرچه از سال‌های نخست سلطنت رضاشاه دورتر می‌شویم بر میزان تمرکز قدرت وی افزوده می‌شود و به دنبال آن از توانایی سایر مراکز و نهادهای سیاست‌گذاری کاسته می‌گردد. چنانکه از سال 1312 به بعد بسیاری از تصمیماتی که در عرصة صنعت اتخاذ می­شود با رأی و نظر شخصی شاه است. در طی این دوره دولت برای اجرای تمرکز سیاسی در سیاست اقتصادی مداخله می­کند و منابع مالی را در اختیار می­گیرد (یزدانی و شجاعی، ۱۳۸۸، ۱۵۲).

پس از شاه، هیئت وزیران در هرم تصمیم‌گیری قرار داشت. با اینکه هیئت وزیران قوة اجراییه کشور محسوب می‌شد، در بسیاری از امور صنعتی مداخله و برنامه‌هایی را در حوزة صنعت طرح می‌کرد. بررسی‌ها نشان می‌دهد از سال 1312 بر نقش هیئت وزرا در اتخاذ تدابیر و برنامه‌ریزی در حوزة صنعت به طور چشم‌گیری افزوده شد.

پس از هیئت وزیران، مجلس شورای ملی قرار می­گرفت. مجلس شورای ملی مرجعی قانونی محسوب می‌شد که طبق قانون اساسی مشروطه وظیفة قانون‌گذاری در امور صنعتی را بر عهده داشت. گرچه همواره نقش خود را نمی‌توانست حفظ کند، گاه از سوی شاه و گاه از سوی هیئت وزرا مورد تعرض قرار می‌گرفت و از نقش آن کاسته می‌شد. به نوشتة یحیی دولت‌آبادی، «وظیفة مجلس به ظاهر رعایت کردن قوانین مشروطه است و در باطن اجرای هرچه از دربار دستور برسد» (دولت‌آبادی، 1331، ۴/ 404). به نظر می‌رسد با افزایش قدرت شاه از سال 1312، از میزان نقش مجلس در زمینة قانون‌گذاری نیز کاسته شد، تا جایی که به تدریج نه یک نهاد مقید و مؤثر، بلکه نهادی بی‌اهمیت شد که به صورت لباس آراسته‌ای درآمده بود. یکی از وزرای این دوره می‌گوید چون شاه اصرار داشت همة کارهای اجرایی توسط قوة مقننه تصویب شود، مجلس به مکانی برای اعمال تشریفاتی تبدیل شده بود. سفیر انگلیس نیز در سال ۱۳۰۵ در گزارشی با اشاره به نقش مجلس می‌نویسد هنگامی که شاه طرح یا لایحه‌ای را در نظر دارد، تصویب می‌شود و زمانی که مخالف است رد می‌شود (آبراهامیان، 1377، ۱۷۱-۱۷۲).

در مرتبة چهارم نهادهای اختصاصی حوزة صنعت مانند ادارة یکم صناعت، ادارة کل طرق، ادارۀ کل تجارت و... قرار می‌گرفتند.

براساس ضوابط و قوانین رسمی در نظام تصمیم‌گیری، در ابتدا مجلس شورای ملی، سپس هیئت وزرا و شاه و در پایان نهادهای اختصاصی واقع می‌شد. طبق اصل پانزدهم متمم قانون اساسی، «کلیة قوانینی که برای تشیید مبانی دولت و سلطنت و انتظام امور مملکتی و اساس وزارتخانه‌ها لازم است، باید به تصویب مجلس شورای ملی برسد.» همچنین در این اصل تأکید شده است: «مجلس شورای ملی حق دارد در عموم مسائل آنچه را صلاح ملک و ملت می­داند، پس از مذاکره و مداقه از روی راستی و درستی عنوان کرده، با رعایت اکثریت آرا، در کمال امنیت و اطمینان با تصویب مجلس سنا به توسط شخص اول و دولت به عرض برساند که به صحة همایون موشح و به موقع به اجرا گذارده شود.» اصل بیست و چهارم نیز بیان می‌کند که بستن عهدنامه‌ها و مقاوله­نامه‌ها و اعطای امتیازات (انحصار) تجاری و صنعتی و فلاحتی و غیره اعم از اینکه طرف داخله باشد یا خارجه باید به تصویب مجلس شورای ملی برسد... (مجموعه مصوبات ادوار اول و دوم قانون­گذاری، 1318، 7).[1]

اما در عمل به رویه‌های رسمی توجه نگردید و به دلیل فقدان تقسیم وظایف نهادها و حدود و ثغور آنها، گونه‌ای انحراف در نظام برنامه‌ریزی شکل گرفت که از این میان گرایش به سوی تمرکز قدرت در نهاد سلطنت بیشترین سهم را داشت. از سوی دیگر، نهادها و دیگر مراکز برنامه‌ریزی برحسب اوامر شاه به ایفای وظیفه مشغول بودند. این امر موجب شد هم در زمینۀ سیاست­گذاری و برنامه‌ریزی بخش صنعت و هم در امور اجرایی نابه­سامانی­های بسیاری به وجود آید. بنابراین، اقداماتی که طی این دوره در بخش صنایع و تولیدات صورت گرفت، کاملاً همسو با سیاست‌های شاه بود، چرا که الگوهای توسعه در هر کشور در هر مقطع زمانی با استراتژی و اهداف حاکمیت ارتباط تنگاتنگی دارد (فلاح‌زاده، 1391، 210).

 

روند سیاست‌گذاری صنعتی در مجلس شورای ملی

مجموع وقایع سیاسی اواخر دورة قاجار نشان داد که کشور تا چه حد به تشکیل یک حکومت قدرتمند مرکزی نیاز دارد، وجود فردی که بتواند کشور را از شرایط نابه­سامان خارج کند. رضاشاه پس از به دست گرفتن قدرت، دست به ایجاد نهادهایی برای حفظ حاکمیت فردی خود زد. از اواخر دورة ‌مجلس پنجم تا پایان دورة پهلوی اول مجلس شورا تأمین­کنندة نظرات دربار بود و نمایندگان منتخب دولت براساس نیازهای دربار و برای تحکیم پایه‌های اقتدار دولت به تصویب قوانینی در حوزة صنعت می­پرداختند. به ‌طور کلی اهداف کارهایی که در حوزة صنعت انجام می­شد عبارت بود از تأمین نیازهای مردم از طریق صنایع مصرفی به‌ ویژه صنایع غذایی و دوم تأمین نیازهای ارتش تازه­تأسیس پهلوی از قبیل گلیسرین، صابون، کنسرو، پارچه و غیره (صداقت‌کیش، 1352، 51).  

اتخاذ تصمیمات در مجلس شورای ملی بر مبنای نظامنامة‌ داخلی مجلس شورای ملی صورت می‌گرفت. نظامنامۀ مجلس در دورة اول به تصویب رسید و پس از آن یک بار دیگر در دورة دوم در آن تجدید نظر اساسی شد و تا پایان دورة مورد بررسی (1320) همچنان رسمیت داشت. براساس نظامنامة شعب، کمیسیون‌هایی در داخل مجلس برای رسیدگی به امور تشکیل شد. در اصل دوازدهم نظامنامه هدف از تشکیل شعبات این‌گونه مطرح شده است:

مقصود عمده از تشکیل این شعبات آن است که هر وقت مطلب یا لایحه یا طرح قانونی به مجلس پیشنهاد می‌شود، رجوع به شعبات کنند که در آنجا ملاحظه و مداقه شده و اگر تشکیل کمیسیونی لازم آید هر یک از شعبات پس از مذاکرات و مباحثات موافق که مجلس معین کرده است، برای عضویت کمیسیون انتخاب کنند و نیز هر وقت کمیسیونی باید تشکیل شود، رجوع به شعبات ‌شود که اعضای آن را از بین خود انتخاب کنند (مجموعه مصوبات ادوار اول و دوم قانون­گذاری، 1318:‌ 351).

کمیسیون‌های موجود در مجلس عبارت بودند از: 1. کمیسیون خارجه 2. کمیسیون داخله 3. کمیسیون نظام 4. کمیسیون عدلیه 5. کمیسیون قوانین مالیه 6. کمیسیون معارف و اوقاف و صنایع مستظرفه 7. کمیسیون پست و تلگراف 8. کمیسیون فواید عامه. هر کمیسیون دارای 6 تا 12 عضو بود و وظیفه داشت طرح‌های نمایندگان مجلس و لوایح هیئت دولت را دریافت کند و گزارش آن را ظرف 2 ماه به مجلس شورای ملی بدهد تا در صحن مجلس مطرح شود و درخصوص آنها رأی‌گیری صورت گیرد (مجموعه قوانین موضوعه و مسائل مصوبة دورة ششم قانون­گذاری، 1334، 2-3).

با توجه به شرایط تاریخی و عقب­ماندگی کشور، دولت برای حرکت در مسیر صنعتی شدن ابتدا به اصلاح نظام حمل و نقل و دیگر کارهای زیربنایی مثل تهیة برق و تأسیس مؤسسات مالی پرداخت تا بتواند ابتکارهای صنعتی را تشویق کند. لذا مجلس برنامة گسترده‌ای برای برآورده کردن این نیاز طرح کرد. از سال 1304 تا 1320 هشت دوره مجلس شورای ملی تشکیل شد که در جهت نوسازی و صنعتی شدن ایران قوانین متعددی را به تصویب رساند. قانون «اجازۀ ساخت خطوط آهن اصلی و مهم کشور» (۲۰/۱۱/۱۳۰۴) یکی از مصوبات مهم در دورة پنجم مجلس بود. بدون تردید، برنامه‌های نوسازی کشور بدون شبکۀ ارتباطی ـ مواصلاتی پیشرفته نمی‌توانست با کامیابی همراه شود. از همین رو تجددگرایان و سیاستمداران ایرانی راه­آهن را نماد یک جامعة مترقی می­انگاشتند. با وجود موانع متعددی که در مسیر ساخت راه­آهن وجود داشت، سرانجام در بهمن 1304 لایحۀ احداث راه­آهن در 5 ماده به تصویب نمایندگان مجلس رسید. براساس این مصوبه به دولت اجازه داده شد تا احداث خطوط راه­آهن اصلی و مهم کشور را پس از استخدام متخصصین لازم و مطالعات کافی در زمینة فواید اقتصادی ـ سیاسی و نظامی آن آغاز نماید.

علاوه بر این، در این دوره قانون «تأسیس یک واحد تولید آهن و فولاد» (۲۰/۱۱/۱۳۰۴) نیز به تصویب رسید که به موجب آن دولت مأموریت یافت به تأسیس یک واحد تولید آهن و فولاد و تأمین مواد اولیۀ ضروری در ذوب آهن و راه­اندازی راه­آهن بپردازد (مجموعه قوانین موضوعه و مسائل مصوبۀ دورۀ پنجم قانون­گذاری، 1320، 199).

فرآیند سیاست‌گذاری صنعتی در مجلس ششم سرعت بیشتری گرفت. در این دوره، قوانین «اجازۀ ساختمان راه­آهن بین خور موسی و بندر محمره و بندر جز» (۱۴/۱۲/۱۳۰۵)، «واگذاری نقشه­برداری مفصل خط راه­آهن به سندیکای متشکله از کمپانی آمریکایی و کمپانی آلمانی» (۳۰/۱/۱۳۰۷) و «اعطای امتیاز انحصاری ساختن و به کار انداختن خط تراموای بین محمره و آبادان به آقای میرزا حسین­خان موقر» (۳۱/۴/۱۳۰۷) در زمینة تأسیس راه­آهن از تصویب مجلس گذشت (صادقی، 1387، 100- 103). علاوه بر این، نمایندگان مجلس در زمینۀ تأسیس ذوب آهن نیز قانونی با عنوان «استخدام مسیو مارتین تبعۀ دولت آلمان برای تأسیس ذوب آهن» (۲/۸/۱۳۰۶) را به تصویب رساندند (مجموعه قوانین موضوعه و مسائل مصوبۀ دورۀ ششم قانون­گذاری، 1334، 250).

مجلس دورة ششم به جنبة آموزش صنایع نیز توجه داشت. چنانکه در تاریخ 28 فروردین 1307 قانون استخدام دو نفر معلم آلمانی برای مدرسۀ صنعتی فارس را به تصویب رساند. براساس این مصوبه وزارت معارف مجاز گردید دو نفر معلم آهنگری و نجاری را از آلمان برای مدرسۀ صنعتی فارس مطابق شرایطی خاص استخدام کند (همان، 364). علاوه بر این، قانون «اعزام محصل به اروپا برای فراگرفتن فنون راه­آهن، معادن و ذوب آهن» (۲۰/۳/۱۳۰۷) نیز در این دوره از تصویب نمایندگان گذشت که به موجب آن به دولت اجازه داده شد 20 نفر شاگرد را هر ساله به مدت 3 سال برای تحصیل فنون عملی و علمی راه­آهن، معادن و ذوب آهن به اروپا اعزام کند و مخارج آنها را از محل عایدات انحصار قند و چای بپردازد (همان، 484).

طرح مساعدت به کارخانه‌های مملکت از اولین طرح­های صنعتی بود که در مجلس هفتم مطرح شد. ارائة طرحی به منظور استکشاف معادن از دیگر طرح­های قابل توجه بود. این طرح به دلیل مبهم بودن تصویب نشد. در طرح یادشده چنین آمده است:

نظر به اینکه ترقی و توسعۀ فلاحت بزرگ­ترین عامل مهم توسعه و تولید مواد صنعتی و تزاید صادرات و اصلاح اقتصاد مملکت است، لذا طرح قانونی عمران اراضی کویری حوار که در زمرۀ معادن غنی می­باشد، ارائه می­شود (مشروح مذاکرات مجلس هفتم، 253-255).

سومین طرح مجلس هفتم به منظور گسترش صنایع در ایران، طرح پیشنهادی عراقی، نمایندة اراک، با عنوان «متحدالشکل کردن لباس اتباع ایران» (۶/۱۰/۱۳۰۷) بود که با حمایت تعدادی از نمایندگان به تصویب رسید (مشروح مذاکرات مجلس هفتم، مورخ ۶/۱۰/۱۳۰۷، 412-413).

در دورة هشتم مجلس قوانینی همچون «ثبت علایم و اختراعات» (۱/۴/۱۳۱۰)، «انحصار تجارت خارجی» (۱۹/۴/۱۳۱۱) و «جواز ورود سرمایه‌های خارجی به صورت ماشین­آلات» (۱۱/۷/۱۳۱۰) به تصویب رسید. در این بین، جواز ورود سرمایه­های خارجی به صورت ماشین‌آلات یکی از مصوبات مهم صنعتی محسوب می‌شد. به موجب این قانون که در 2 ماده به تصویب رسید، به وزارت تجارت اجازه داده شد به اشخاصی که در خارج از کشور سرمایه‌هایی دارند، سرمایه‌های خود را به صورت ماشین­آلات صنعتی وارد کشور نمایند. در مادۀ اول این قانون آمده است:

ادارۀ کل تجارت می­تواند با اجازۀ مخصوص دولت به اشخاصی که تقاضا دارند سرمایه­ای را که در خارجه دارند به صورت ماشین­آلات و مایحتاج ماشین­های مذکوره که برای بهبودی صادرات مفید است و یا برای رفع احتیاج از محصولات و مصنوعات خارجی مؤثر است و مشمول متمم قانون انحصار تجارت خارجی نمی­شود به ایران انتقال دهند. در مقابل تعهد صدوری که مدت انجام آن از تاریخ ورود اجناس مزبور به گمرکخانه‌های ایران در هر مورد به نظر دولت تشخیص داده می­شود، جواز ورود آن اجناس را بدهد (مجموعه قوانین موضوعه و مسائل مصوبۀ دورة هشتم قانون­گذاری، 2-171).

این اقدامات و مصوبات نشان می‌دهد دولت و مجلس شورا در تلاش‌ بودند با اجرای سیاست جانشینی واردات، امکان ایجاد صنعت را در کشور فراهم سازند.

در دورة نهم نیز تصمیمات مهمی در حوزة توسعة صنعت اتخاذ گردید. از جملۀ این تصمیمات می­توان به اختصاص اعتبار برای تأسیس چندین کارخانۀ قندسازی (8/5/1312)، اختصاص اعتبار برای تأسیسات صنعتی و معدنی (18/4/1312) و تأسیس بانک فلاحتی و صنعتی سهامی اشاره کرد. به موجب قانون تأسیس بانک فلاحتی و صنعتی که در تاریخ 21/3/1312 از تصویب مجلس گذشت، به دولت اجازه داده شد بانک فلاحتی و صنعتی را با سرمایۀ 20 میلیون ریال تأسیس نماید. همچنین مقرر گردید برای تأمین سرمایۀ بانک جدید، قسمتی از سرمایة بانک ملی به آن انتقال یابد. علاوه بر این، به وزارت مالیه نیز اجازه داده شد قسمتی از وجوه آزاد خزانه را نزد بانک به امانت بگذارد.[2] در مادۀ دوم این قانون، وظیفۀ بانک چنین تعیین گردیده بود: «بانک فلاحتی و صنعتی سهامی ایران می­تواند کلیۀ معاملات را برای بسط فلاحت و صنعت مملکت بنماید» (ادارۀ کل قوانین مجلس شورای اسلامی، ش 2/ 12).

تأسیس بانک فلاحتی و صنعتی یکی از مهم­ترین برنامه­ها و سیاست­های مجلس در زمینۀ کمک مالی به بخش صنایع بود. این قانون با تصویب قانون دیگری در 17 دی 1312 تکمیل شد. به موجب قانون مذکور به دولت اجازه داده شد تا ده سال، سالانه صد هزار لیره از ذخیرۀ مملکتی به بانک قرض دهد (جزایری، 1342، 141-139). سرانجام به موجب قانون دیگری که در 13 شهریور 1313 به تصویب رسید، بانک اجازه یافت در جهت رسیدن به مقاصد خود مؤسساتی از تولیدکنندگان و شرکت­ها تأسیس و وسایل مالی آنها را خواه از طریق شرکت در آنها و خواه از طریق اعطای امتیازات تأمین نماید. تأسیس بانک نقش مهمی در شرکت و همکاری در بسیاری از سرمایه‌گذاری‌ها ایفا کرد. بانک با فراهم ساختن وام بانکی و اعتبارات بازرگانی برای صاحبان صنایع داخلی، آنها را در جهت سرمایه‌‌گذاری در صنایع ترغیب می­کرد. علاوه بر این، حکومت نیز، به سبب بی‌میلی سرمایه‌گذاران خصوصی به ایجاد صنایع جدید، به شکلی روزافزون ابتکار عمل را در تأسیس مؤسسات صنعتی در دست گرفت (فلور، ۱۳۷۱، ۴۰-۴۱).

در دورة دهم نیز قوانینی همچون «اعطای امتیاز نفت قسمتی از شرق و شمال شرق به شرکت نفت آمریکا و ایران» (15/11/1315)، «اجازۀ استخدام هنرآموزان اتباع آلمان» (9/3/1316) و «تشکیلات مؤسسة راه­آهن دولتی ایران» (12/5/1313) از تصویب مجلس شورای ملی گذشت که گام‌های مهمی در جهت سیاست‌گذاری صنعتی محسوب می‌شد.

یکی از مهم‌ترین قوانین مصوب در دورة یازدهم، قانون تأسیس وزارت صناعت و معادن به جای ادارۀ کل صناعت و معادن بود. به موجب این قانون که در 8 مهر 1316 تصویب شد، ادارۀ مذکور به وزارتخانه مبدل شد و به بخش اجرایی دولت پیوست (مجموعه قوانین موضوعه و مسائل مصوبۀ دورة یازدهم قانون­گذاری، 1330، ۲۷). قانون دیگری که در این دوره به تصویب رسید، قانون معادن بود. در این برهۀ زمانی مسئلۀ سوخت کارخانه‌های کشور موضوع مهمی بود. پس مجلس در جهت گسترش بهره­برداری از معادن داخلی گام برداشت. برای نیل به این هدف و قانونمند کردن استخراح معادن، قانون معادن در 16 بهمن 1317 از تصویب مجلس گذشت (همان، ۲۹). علاوه بر این، لایحۀ انعقاد قراردادهای اکتشاف و استخراج برخی از معادن ایران با یک شرکت هلندی به منظور گسترش صنایع و معادن در ایران به مجلس شورای ملی تقدیم گردید و در 29 ماده به تصویب نمایندگان رسید (همان، ۳۶۶).

در دورة دوازدهم، نمایندگان مجلس شورای ملی چند قانون در زمینة صنعت چاپ به تصویب رساندند و در کنار آن دو قانون صنعتی دیگر نیز از تصویب مجلس گذشت. یکی از این قوانین مربوط به صنعت پست بود که به موجب آن قرارداد پستی همگانی و پیوندهای منعقده در کنگرۀ پستی بوئنوزر در 12 مرداد 1319 به تصویب مجلس رسید. علاوه بر این، قانون «اجازۀ استخدام 27 مهندس و متخصص کارهای ساختمانی راه­آهن» (۲۰/۴/۱۳۱۹) نیز در این دوره به تصویب رسید. این قانون به وزارت راه اجازه می­داد مهندسین و متخصصین مذکور را به مدت دو سال به استخدام درآورد (مجموعه قوانین موضوعه و مسائل مصوبۀ دورة دوازدهم قانون­گذاری، 1343، ۴۸۶). در طی دورة ۱۶ سالة پهلوی اول، قوانین مصوب و سیاست اقتصادی اجراشده براساس یک نظام اقتصادی منسجم نبود و گرایش کلی معطوف به ایجاد اقتصاد ملی و فراهم کردن اساس حقوقی ـ سیاسی و نیازهای زیربنایی آن بود. بنابراین، سیاست‌‌ها را باید در صورت‌بندی کلی آن که سبب پیرامونی شدن اقتصاد طی قرن نوزدهم و بیستم شده بود، بررسی کرد (کارشناس، 1382، 111). قوانینی که در این دوره به اجرا گذاشته شد به طور روزافزون بر انگاره‌های مصرف داخلی اثر گذاشت. از سویی صادرات در اولویت نبود. قیمت بالا و حمایت از صنایع داخلی در دیگر کشورها و کیفیت پایین تولیدات داخلی دشواری‌هایی را پدید آورد. از سوی دیگر اثرات تعرفه‌ای در نرخ‌های پول کشور مانعی در پیشبرد صادرات بود. نرخ‌های عایدی هر واحد در بازار داخلی بسیار زیادتر از بازار بین‌المللی بود، لذا واردات کاهش یافت. در نتیجة این سیاست در دهة دوم حکومت پهلوی شمار زیادی کارخانه در کشور ساخته شد، مانند کارخانه‌های قند، پارچه‌های پنبه‌ای و ابریشمی، کبریت­سازی، سمنت­سازی، صابون، ‌تولید روغن، شیشه‌سازی، جوراب، چرم‌سازی و برنج‌ پاک‌کنی. 

نتیجة این سیاست‌ها توزیع منافع پیشرفت اقتصادی و سرمایه‌گذاری‌ها به نفع نواحی شهری بود. سیاستی که به کشانده شدن کارگران روستایی به نواحی شهری و ایجاد محله‌های کثیف و افزایش بیکاری در شهرها انجامید. همچنین ترجیح صنایع بزرگ بر کوچک سبب شد صنایع سنتی که ابزاری برای مبارزه با بیکاری و فقر بودند، مورد بی‌توجهی قرار گیرند (فلور، ۱۳۷۱، ۳۹). 

 

بررسی آماری مصوبات صنعتی مجلس شورای ملی

بررسی‌های آماری نشان می‌دهند در فاصلة سال‌های 1304 تا 1320 مجموعاً تعداد 211 قانون در زمینة صنعت به تصویب نمایندگان مجلس شورا رسید (مجموعه قوانین ادواری مجلس شورای ملی، دوره­های مختلف). در دورة پهلوی اول، هشت دورة قانون­گذاری در مجلس شورای ملی تشکیل شد. بررسی مجموعه قوانین مجلس نشان می‌دهد از بین 211 قانون مصوب، بیشترین تعداد به دوره‌های هشتم و نهم مجلس و کمترین تعداد به دوره‌های پنجم و دوازدهم اختصاص داشته است. جدول شمارة 1 و نمودار شمارة 1 توزیع فراوانی قوانین صنعتی را به تفکیک دوره‌های مجلس نشان می‌دهد.

 

جدول شمارة 1. توزیع فراوانی قوانین صنعتی به تفکیک دوره‌های مجلس (1304ـ1320)

 

دوره

تعداد

درصد

پنجم

7

33/3

ششم

36

07/17

هفتم

39

49/18

هشتم

40

95/18

نهم

42

91/19

دهم

17

05/8

یازدهم

22

43/10

دوازدهم

8

80/3

جمع

211

0/100

 

 

نمودار شمارة 1. توزیع فراوانی قوانین صنعتی برحسب دوره‌های مجلس (1304ـ1320)

 

از سوی دیگر، بررسی روند سیاست‌گذاری نمایندگان مجلس شورای ملی نشان می‌دهد بیشترین تعداد تصمیمات نمایندگان در زمینة صنعت در سال 1312 و کمترین تعداد در سال­های 1305 و 1320 بوده است. جدول و نمودار زیر توزیع فراوانی تصمیمات نمایندگان مجلس را برحسب سال به تفکیک نشان می‌دهند.

جدول شمارة 2. توزیع فراوانی قوانین صنعتی برحسب سال (1304ـ1320)

 

  سال

تعداد

درصد

1304

7

31/3

1305

5

36/2

1306

20

47/9

1307

17

05/8

1308

17

05/8

1309

21

95/9

1310

19

00/9

1311

17

05/8

1312

27

80/12

1313

12

68/5

1314

5

36/2

1315

10

73/4

1316

7

31/3

1317

10

73/4

1318

9

26/4

1319

7

31/3

1320

1

47/0

جمع

211

0/100

 

نمودار شمارة 2. توزیع فراوانی قوانین صنعتی برحسب سال (1304ـ1320)

 

از مقایسۀ تعداد قوانین صنعتی با تعداد کل قوانین مصوب مجلس معلوم می‌شود در طول دوره‌های هشت­گانۀ مجلس از میان 1736 قانون مصوب 211 مورد به امور صنعتی اختصاص داشته است. این رقم 15/12 درصد از کل قوانین مصوب را شامل می‌شد.

این مصوبات نشانة نیاز حکومت و مجلس ملی به سرمایه‌گذاری و توسعة صنعت و آغاز جایگاه صنعتی جدید است. علاوه بر مصوبات سرمایه‌گذاری و ورود کارخانه از خارج، کوشش‌هایی نیز برای حفظ صنایع بومی و یافتن سرمایه‌گذارانی که مایل به ایجاد صنایع جدید باشند، انجام گرفت.

قوانین صنعتی با ترتیب خاصی ذیل موضوعات مذکور مرتب شده‌اند. حوزة تأسیس نهادهای زیربط با 5 مورد مصوبه کمترین و حوزة بودجه با 94 مورد مصوبه بیشترین سهم را به خود اختصاص داده است.

 

جدول شمارة 3. توزیع فراوانی قوانین صنعتی به تفکیک موضوع (1304ـ1320)

 

موضوع

تعداد

درصد

ضوابط و مقررات حقوقی

62

38/29

راه اندازی تأسیسات

28

27/13

تربیت نیروی انسانی متخصص و ماهر

22

43/10

تأسیس سازمان­ها و نهادهای زیربط

5

37/2

تخصیص منابع مالی

94

55/44

جمع

211

0/100

 


              نمودار شمارة 3. توزیع فراوانی قوانین صنعتی برحسب موضوع (1304ـ1320)

 

بدین ترتیب مجلس شورای ملی به مسئلة تخصیص منابع مالی نسبت به دیگر موضوعات صنعت توجه بیشتری داشت. در دهة اول این دوره بیش از ۴۰ درصد از کل منابع مالی عمدتاً در حمل و نقل و صنعت سرمایه‌گذاری شد و حدود ۶۰ درصد سرمایه‌گذاری در جاده‌ها و راه‌آهن به کار گرفته شد که تا حدود زیادی به یکپارچه کردن بازارهای مالی کمک کرد (کارشناس، ۱۳۸۲، 116).

همچنین از مقایسة توزیع قوانین و مقررات دولت در حوزة صنعت در دورة مورد نظر معلوم می­شود که هیچ­گونه تطابق و همسانی بین دو بخش قوانین و مقررات وجود ندارد. بررسی مقایسه­ای تعداد قوانین مصوبۀ مجلس و مقررات مصوبۀ هیئت وزیران و نهادهای زیربط نشان می­دهد از سال 1304 تا سال 1309 نقش هیئت وزیران و نهادهای زیربط در برنامه­ریزی صنعتی کم­رنگ­تر از نقش مجلس شورای ملی بوده است. از سوی دیگر از سال 1310 با افزایش دخالت هیئت وزیران در این زمینه روبه­رو هستیم. در نمودار مقایسه‌ای شمارة 4 این موضوع به روشنی قابل ملاحظه است.

 

نمودار شمارة 4. مقایسۀ تعداد قوانین و مقررات برحسب سال (1304ـ1320)

 

لازم به یادآوری است ساختار حکومت و نظام تصمیم­گیری در عصر پهلوی اول هر قدر از سال­های آغازین فاصله می­گرفت به سوی تمرکز تصمیم­گیری در نهاد سلطنت پیش می­رفت و دستگاه دولت نقش آلت اجرایی را بازی می­کرد. به علاوه، اتفاق نظر نداشتن نمایندگان مجلس برای ایجاد تغییرات سریع در ساختار صنعت، حکومت را در دخیل ساختن آنان در بخشی از تصمیمات دچار تردید می­کرد. بنابراین، عملاً در سال‌های پایانی پهلوی اول، نقش مجلس در تصمیم­گیری­های اساسی به حداقل رسید و تصمیم‌گیری دربارة مسائل اساسی صنعت به دو بخش نهاد سلطنت و دستگاه دولت منتقل شد.    

                                                 

راه­اندازی تأسیسات صنعتی

در دورة قاجاریه، با وجود دشواری‌ها و موانع بسیار و نبود حمایت در مقابل رقابت خارجی، صنایع جدید به کندی وارد ایران می‌شد، اما به سبب نبود سیاست­گذاری صنعتی توسعة چندانی رخ نمی­داد. در سال‌های پایانی قاجاریه نیز به سبب وضع نااستوار سیاسی کشور و هجوم سپاهیان ترک، روس و انگلیس، کوشش‌های گوناگون در راه صنعتی کردن کشور به نتیجه نرسید. صنایعی که در این دوره در کشور احداث شدند، مانند صنعت چرم‌سازی، کفش و دکمه­سازی از نوع جدید نبودند و بیشتر طبق شیوه‌ها و ابزار ماقبل صنعتی کار می‌کردند. علاوه بر این، به لحاظ کیفی رضایت­بخش نبودند و بهای آنها هم گران بود (فلور، 1371، 19و 23-22). در اواخر دوره، دولت کوشید برای اجرای برنامه‌های اقتصادی بر اقتصاد تسلط بیشتری یابد و زیرساخت‌های اقتصادی را پیشرفت دهد. لذا مجلس هیئتی آمریکایی به ریاست میلسپو را در سال 1301 به استخدام درآورد تا با دادن امتیازات زیاد به اجرای حکم دولت در حمایت از تولید داخلی نظارت کند (فلور، ۱۳۷۱، ۲۸).

با آغاز دورة جدید، مجلس شورای ملی پیشگام تصویب قوانین در حوزة صنعت شد. بررسی آمار و ارقام موجود نشان می‌دهد در دورة ‌پهلوی اول 28 قانون توسط نمایندگان مجلس به تصویب رسید که بیشترین تعداد آن به تأسیس کارخانه‌ها و کمترین تعداد آن به صنعت نفت اختصاص داشت. در این دوره تعداد اندک قوانین در حوزة صنعت نفت نه به دلیل بی­علاقگی دولت یا عدم نیاز کشور به این صنعت، بلکه به دلیل انحصار صنعت نفت ایران در دست دولت انگلستان بود و دولت ایران امکان ورود به این حوزه را نداشت. همچنین طی دورة بین دو جنگ جهانی، به جز در حوزة اختصاصی ماهیگیری در دریای خزر، هیچ نوع جریان سرمایه‌گذاری بلندمدت وجود نداشت که این تا اندازه‌ای ناشی از فقدان عرضة سرمایة بلندمدت بود (کارشناس، به نقل از بخش تجارت خارجی بریتانیا، 1382، 130).  

 

نمودار شمارة 5. توزیع فراوانی سیاست‌های مجلس در حوزة راه­اندازی تأسیسات براساس موضوع

از مهم‌ترین کارخانه‌ها و تأسیساتی که در طی 8 دورة قانون‌گذاری مجلس تأسیس شدند، می‌توان به موارد ذیل اشاره کرد:

کارخانه‌های صنایع غذایی با توجه به نیازی که ارتش به آنها داشت، در سال ۱۳‍۱۲ مورد توجه قرار گرفتند، از جمله در شهرهای بندرعباس و قائم­شهر کارخانه‌های کنسرو ماهی تأسیس شدند.

کارخانه‌های دخانیات در سال ۱۳۱۷ دایر شدند.

کارخانة قند در کهریزک در سال ۱۳۱۰ و در کرج در سال ۱۳۱۱ بهره‌برداری شد.

اولین کارخانة صابون­سازی در سال ۱۳۱۹ آغاز به کار کرد.

در سال 1318 اولین کارخانة ذوب و تصفیة مس برای تأمین احتیاجات ارتش شروع به کار کرد.

اولین کارخانة شیشه­سازی در سال ۱۳۱۸ احداث گردید (محبوبی اردکانی، 137۶، ۳/ ۵۴ و ۵۷).

به نظر می‌رسد تأسیس کارخانه‌های تولیدات مصرفی به دلیل بی‌نیاز شدن کشور از مصنوعات خارجی و افزایش صادرات و در نتیجه حل مسئلة بیکاری و نیازهای ارتش بیش از دیگر حوزه‌های صنعت مورد توجه قرار گرفت.

تا پیش از این، به سبب پیدایش تدریجی و گسترش ملایم صنایع بزرگ در ایران، از کارگاه‌های صنعتی سنتی استقبال می­شد. اما با آغاز جنبش صنعتی شدن ایران در دورة پهلوی اول، انگیزة اصلی دولت در بخش صنعت وارد کردن جانشین (فلور، 1371، 19) و ورود به عصر جدید بود. از این دوره مجلس شورای ملی صرف­نظر از برآوردن نیازهای دولت اقتدارگرای پهلوی و دلایل نظامی، به تصویب قوانینی پرداخت که ساخت کارخانه‌‌هایی در مسیر صنعتی شدن کشور را هموار سازد. 

در نتیجة این سیاست در سال 1309، بنا بر فهرست منتشرشدة ادارة کار و صنایع ایران، 220 کارخانه و تأسیسات صنعتی در ایران وجود داشت. در این فهرست صنایع کشاورزی به ویژه کارخانۀ پنبه پاک‌کنی نیز قرار داشت (همان، 32). در طی این سال دولت در تصمیمی ایجاد صنایع جدید را با هدف کاهش واردات و حمایت از تولید داخلی گسترش داد. برای دستیابی به این هدف لازم بود جامعه و اقتصاد با استفاده از ابزار وارد کردن جانشین مدرنیزه شود که به معنی دخالت در وظایف خاص بازار و رقابت بین‌المللی بود. برنامه‌های صنعتی این دوره انگیزة فوری و ضروری حکومت بود در جهت یافتن منابع درآمدی دیگر.  

 

تخصیص منابع مالی

بودجة صنعتی کشور که به صورت سالیانه از بودجة مصوب مجلس شورای ملی استخراج می‌شد، شامل بودجة وزارت صنایع و معادن، طرق، شوارع، اقتصاد ملی، راه، پست و تلگراف و سایر بخش‌هایی بود که به امور صنعت مرتبط بودند. به ‌طور کلی بودجه‌بندی کشور به دو صورت انجام می‌گرفت: هزینه‌ها یا مخارج، عایدات یا درآمدها (صادقی، 1387، 151). براساس آمارها، بیشترین توجه مجلس در این دوره در درجة اول به تأسیسات روبنایی و از جمله کارخانه‌های مصرفی بود. در قدم نخست باید تأسیس کارخانه‌ها مورد توجه قرار می‌گرفت، چرا که در تمدن آن دوره اساس اقتصاد بر کارخانه‌هایی بود که در کشور دایر می‌شد. کارخانه‌ها علاوه بر اینکه سبب پدید آمدن صنایع ملی می‌گشتند، زمینه را برای بی‌نیازی از مصنوعات خارجی فراهم می‌کردند و باعث افزایش صادرات هم ‌می‌شدند.

در ادامه، اول سیر تحولات هزینه‌های دولت در زمینة امور صنعتی و سپس عایدات دولت از بخش صنعت بررسی خواهد شد.

الف. سهم صنعت در مخارج بودجة کشور

بررسی‌ها نشان می‌دهند در فاصلة سال‌های 1304-1320 بیشترین مقدار بودجه در سال 1320 در زمینة صنعت در نظر گرفته شده که معادل 1,963,457,013 ریال است. کمترین میزان بودجه نیز در سال 1310 گزارش شده که معادل 50,772,450 ریال است.

بررسی تخصیص منابع مالی به مخارج بخش صنعت نشان می‌دهد از سال 1304 تا سال 1314 بودجۀ این بخش از شتاب تقریباً ثابتی برخوردار بوده اما در سال 1314 تقریباً به دو برابر و نیم افزایش یافته است. همچنین از سال 1314 تا سال 1320 این روند حالت صعودی یافته است. جدول شمارة 4 و نمودار شمارة 6 بیانگر این امر است.

 

جدول شمارۀ 4. مخارج بخش صنعت در مقایسه با کل بودجه (ضیایی، 1365، 126-128)

 

سال

مخارج کل کشور (ریال)

مخارج بخش صنعت (ریال)

درصد

1304

247159070

21598471

74/8

1305

256384738

32601309

71/12

1306

431660111

173906670

28/40

1307

276113917

27217120

85/9

1308

349452601

51661390

78/14

1309

352987776

58365760

53/16

1310

458/273/373

450/772/50

60/13

1311

870/399/421

040/525/30

24/7

1312

460/904/506

592/836/48

63/9

1313

860/307/621

630/550/62

07/10

1314

790/828/750

563/821/128

15/17

1315

484/008/000/1

000/467/307

75/30

1316

377/037/248/1

508/575/484

83/38

1317

562/518/527/1

316/569/557

50/36

1318

287/385/683/2

500/407/411/1

59/52

1319

027/973/210/3

483/311/936/1

38/60

1320

676/911/323/4

140/889/208/2

08/51

میانگین سهم صنعت در مخارج کل کشور

34/25

 

 

 

 

        

                     

                        

نمودار شمارة 6. سیر تحول مخارج بخش صنعت (1320ـ 1304)

 

آمار و ارقام گویای این واقعیت است که 34/25 درصد از کل مخارج دولت طی سال­های 1304 تا 1320 به بخش صنعت اختصاص یافته است. اگر میزان بودجة اختصاص­یافته به مخارج صنعت را حاکی از توجه یا بی­توجهی عمومی مجلس تلقی نماییم، باید اذعان کنیم که در مجموع، مسائل صنعتی بخش اعظمی از دغدغه‌ها و دل­مشغولی‌های مجلس را تشکیل می‌داده است. تشکیل سرمایه به خصوص در نیمة دوم دهۀ ۱۳۰۰ تشدید شد و قسمت عمدة سرمایه‌گذاری در این نیمه توسط بخش دولتی انجام گرفت (کارشناس، 1382، 116).

علاوه بر بودجة دولتی، ‌در این دوره استفاده از سرمایه‌گذاری خارجی نیز مورد توجه قرار گرفت. قوانین مصوب این دوره نشان می‌دهند استفاده از سرمایه‌گذاری خارجی ناشی از ناامیدی دولت از سرمایة خصوصی داخلی و فقدان مدیریت و بی‌نتیجه بودن معافیت‌های مالیاتی و کمک‌های دولتی در زمینة صنعت بوده است. لذا حکومت در حوزۀ صنعت دخالت کرد و به تصویب قوانینی در زمینۀ راه‌آهن سراسری و کارخانة کاغذسازی پرداخت.

به ‌رغم اینکه مخارج بخش صنعت موجب رشد کل تولید می­شد و درآمد آن قابل ملاحظه بود، برندگان اصلی اقشار مرفه تهران و چند شهر عمدة دیگر بودند و از این میان بیشترین سود را اقشار بالای بوروکراسی دولتی و شرکای تجاریشان می­بردند؛ هرچند تاجران و واسطه‌ها نیز عمدتاً از آن بی­بهره نبودند. بخش کشاورزی روی هم رفته کمک چندانی دریافت نکرد و مناسبات حاکم بر آن به همان شکل سابق باقی ماند؛ رفتار تبعیض­آمیز همه­جانبه‌ای بر روستاییان اعمال شد و روستایی از همه طرف زیر فشار قرار گرفت (کاتوزیان، 1374، 179-180).  

 

ب. سهم صنعت در درآمد بودجة کشور

آمار و ارقام نشان می‌دهد در دورة پهلوی اول، دولت از بخش صنعت درآمد قابل توجهی کسب می­کرده است. این درآمد حاصل فعالیت مدارس صنعتی، فروش نفت و کارخانه‌های مختلف و انحصار قند و شکر بود. طی دورة پهلوی اول صنعت نفت به طور متوسط تأمین­کنندة ۲۰ درصد از بودجۀ کشور بود، اما چون این صنعت در ساختار اقتصادی ایران از حوزة اختیارات دولت ایران خارج و متأثر از نوسانات بازار جهانی بود نمی­توانست منبعی ثابت و قابل اطمینان برای تأمین نیازهای روزافزون مالی حکومت باشد (کاتوزیان، ۱۳۸۱، ۱۶۷).

بررسی روند درآمد بخش صنعت در این سال­ها نشانگر این است که درآمد بخش صنعت سهم بزرگی از درآمد کل کشور را شامل می‌شد، به طوری که میانگین درآمد آن رقمی در حدود 77/20 درصد کل درآمد کشور بود. همچنین در طی سال‌های مورد نظر درآمد صنعتی کشور همواره رو به افزایش بوده است. کمترین میزان درآمد صنعتی کشور به سال 1305 و بیشترین درآمد صنعتی به سال 1320 اختصاص دارد. جدول شمارة 5 و نمودار شمارة 6 میزان درآمد صنعتی کشور را در دورة پهلوی اول نشان می‌دهند.

جدول شمارة 5. درآمد بخش صنعت در مقایسه با کل بودجه (ضیایی، ۱۳65، 126-128)

 

سال

مخارح کل کشور (ریال)

مخارج بخش صنعت

درصد

1304

940/675/247

500/555/4

84/1

1305

730/384/256

500/838/45

88/17

1306

096/495/448

870/303/149

29/33

1307

___

____

0

1308

040/124/311

000/031/40

87/12

1309

827/374/353

000/246/57

20/16

1310

399/759/321

312/668/57

92/17

1311

000/400/421

820/943/139

20/33

1312

227/912/506

281/870/159

54/31

1313

417/413/621

960/245/172

72/27

1314

487/123/751

750/823/206

53/27

1315

740/016/000/1

000/640/170

06/17

1316

911/002/250/1

674/823/280

46/22

1317

648/392/529/1

102/659/352

05/23

1318

700/096/930/1

000/920/606

44/31

1319

977/393/094/3

000/650/619

02/20

1320

718/768/613/3

261/917/689

09/19

میانگین سهم صنعت در درآمد کل کشور

77/20

 

نمودار شمارة 7. درآمد بخش صنعت در مقایسه با کل بودجه (1304-1320)

 

به طور کلی می‌توان گفت میزان درآمد دولت از بخش صنعت نشان‌دهندة این است که صنایع علاوه بر تولید هزینه، منبع درآمد دولت نیز محسوب می‌شدند.

 

نتیجه‌گیری

نهاد مقننه، در قالب مجلس شورای ملی، نماد توسعة سیاسی و مهم­ترین دستاورد انقلاب مشروطه بود. این نهاد در دورة پهلوی اول از خلال توجه به پیشبرد پروژة اصلاح و توسعة‌ کشور به مقولة صنعت پرداخت. یافته‌های این پژوهش نشان می‌دهند طی این دوره بسیاری از برنامه‌هایی که توسط مجلس شورا به تصویب رسیدند به دستور شاه و یا دربار بودند و بنابراین، پشتوانة علمی مورد نیاز را برای اجرا نداشتند. ضعف این فرآیند را بیش از هر چیز باید در ساخت قدرت سیاسی در دورة پهلوی اول و چرخش قدرت از مجلس به سوی دولت و البته در سرشت مجلس بررسی کرد. در این دوره در حالی که تمرکز دولتی از طرفی ابزاری برای فرآیند انباشت سرمایه بود، فساد و فقدان ابتکاری که مورد تشویق قرار گیرد با دنبال کردن یک سیاست صنعتی منسجم و پیوسته مغایر بود. قوانین مصوب در این دوره جهش بزرگی در توسعه ایجاد کرد، اما عوامل توسعه را از نظر کمی و کیفی فراهم نکرد که علت آن علاوه بر ساختار حکومت پهلوی، به شرایط اجتماعی و اقتصادی ایران پیش از این دوره باز می‌گردد. علاوه بر عوامل داخلی یادشده، عامل خارجی ادغام ایران در بازار جهانی نظام سرمایه‌داری و نوسانات بازار جهانی نیز تأثیرات عمیقی بر ماهیت سیاست‌گذاری‌های اقتصادی و ایجاد منابع مالی داشت.

چون در دورة پهلوی اول منابع درآمدی کشور در اختیار دولت بود، لذا نقش مجلس نمی‌توانست در ارتباط با سیاست‌گذاری صنعتی مؤثر باشد و بخش صنعت در انحصار دولت بود. علاوه بر انحصار مستقیم دولتی که شکل غالب انحصار منابع اقتصادی بود، در برخی موارد دولت با دریافت حق‌السهم برخی امتیازات را واگذار می‌کرد.

در یک جمع­بندی کلی، ساختار حکومت و نظام تصمیم‌گیری در عصر پهلوی اول به ترتیبی که از سال‌های آغازین فاصله می‌گرفت به سوی تمرکز تصمیم­گیری در نهاد سلطنت پیش می­رفت و دستگاه دولت نقش آلت اجرایی را بازی می­کرد. انگیزة دولت از اجرای سیاست‌های اقتصادی تأمین منابع مالی برای ایجاد تمرکز سیاسی بود. در واقع تأسیس نهادهای قانونی در جهت اعمال حاکمیت فردی و ایجاد حکومت مرکزی مقتدر بود. بنابراین، مجلس به تشکیلاتی برای تصویب تصمیمات دولت تبدیل شد و از کارکرد واقعی خود در حمایت از صنعت ملی دور گردید. همچنین فقدان اتفاق نظر در نمایندگان مجلس برای ایجاد تغییرات سریع در ساختار صنعت، حکومت را در دخیل ساختن آنان در بخشی از تصمیمات دچار تردید می‌کرد. در نتیجۀ این پدیده، عملاً در سال‌های پایانی دوره، نقش مجلس در تصمیم‌گیری‌های اساسی به حداقل رسید و تصمیم‌گیری دربارۀ مسائل اساسی صنعت به دو بخش نهاد سلطنت و دستگاه دولت منتقل شد.

 

[1]. البته در امور قانون­گذاری، در کنار مجلس شورای ملی، مجلس دیگری به نام «مجلس سنا» نیز در نظر گرفته شده بود. اما در دورة پهلوی اول مجلس سنا تشکیل نشد و لذا مطابق اصل چهل و هفتم قانون اساسی عمل شد. اصل چهل و هفتم به این نکته اشاره داشت که «مادام که مجلس سنا منعقد نشده فقط امور بعد از تصویب مجلس شورای ملی به صحة همایون موشح و به موقع اجرا گذارده خواهد شد» (مجموعه مصوبات ادوار اول و دوم قانون­گذاری، 1318، 9-10).

[2]. به موجب مادۀ نهم قانون بودجۀ 1317 کشور (دورۀ یازدهم)، سرمایۀ بانک به یکصد میلیون ریال ترقی داده شد.

References:

Ābrahamian, Ārvand (1998); Iran between two revolutions, translated by Ahmad Golmohammadi and others, Tehrān: Ney Publishing [In Persian].

Fallāhzādeh, Seyed Hossein (2019); Reza Khān and Irān's Development, Tehrān: Research Institute of Islamic Culture and Thought. [In Persian].

Dolatābādi, Yahyā (1952); Hayat Yahya, Volume 4, Tehran: Ibn Sina Publications [In Persian].

The collection of relevant laws and issues of the fifth legislative session (1941); Tehrān: Majlis Printing House [In Persian].

Sādeghī, Zahrā (2008); Industrial policies during the era of Reza Shah, Tehrān: Khujasteh Publications [In Persian].

Sādāat Kish, Mansoūr (1973); Industries in Iran's Economic Development, Tehrān: Cluster Publishing [In Persian].

The collection of relevant laws and issues approved in the sixth legislative session (1955); Tehrān: Press and Information Department [In Persian].

An explanation of the deliberations of the seventh parliament [In Persian].

Website of the Institute of Contemporary History, https://www.iichs.ir/fa/news/16193, 5/7/1399. [In Persian].

Flore, Willem (1992); the industrialization of Iran, translated by Abolghāsem Seri, Vol. 8-9, Tehrān: Tos [In Persian].

Mahboūbi Ardakānī, Hossein (1997); History of new civilizational institutions in Iran, vol.3, Tehrān: University of Tehrān [In Persian].

The collection of approvals of the first and second legislative periods (1939); Tehrān: Laws and Press Office of the National Assembly [In Persian].

The collection of topical laws and issues approved in the 8th legislative period (1947); Tehrān: Majlis Printing House [In Persian].

The General Department of Laws of the Islamic Council, the Resolutions Department of the National Council, S.S. 2/12 [In Persian].

Jazāyerī, Shamsūddin (1963); Laws of finance and public accounting, Tehran: Tehrān University Press [In Persian].

Kātoūzīan, Mohammad Ali (1995); Iran's Political Economy, translated by Mohammad Reza Nafisī and Kāmbyz Azizī, Tehrān: Markaz Publication [In Persian].

Kārshenās, Masoūd (2008); Oil, government and industrialization in Iran, translated by Ali Asghar Saeedī and Yusof Hajī Abdul vahāāb, Tehrān: Gam No [In Persian].

The collection of relevant laws and issues approved by the 11th legislative session (1951); Tehrān: Press and Information Department of Majlis [In Persian].

The collection of relevant laws and issues approved by the 12th legislative session (1964); Tehrān: Majlis Printing House [In Persian].

Collection of periodic laws of the National Assembly, different periods [In Persian].

Ziyāī, Manoūchehr (1986); Collection of budget laws, Volume 1, Tehrān: Ministry of Planning and Budget [In Persian].

Yazdānī, Sohrāb and Shujāei Divklai, Seyyed Hassan (2008), The impact of centralism on the political economy of the first Pahlavi era, Iranian History Quarterly, Volume 2, Volume 2, 151-179.   Doi 20.1001.1.20087357.1388.2.2.7.7 [In Persian].

References

References:
Ābrahamian, Ārvand (1998); Iran between two revolutions, translated by Ahmad Golmohammadi and others, Tehrān: Ney Publishing [In Persian].
Fallāhzādeh, Seyed Hossein (2019); Reza Khān and Irān's Development, Tehrān: Research Institute of Islamic Culture and Thought. [In Persian].
Dolatābādi, Yahyā (1952); Hayat Yahya, Volume 4, Tehran: Ibn Sina Publications [In Persian].
The collection of relevant laws and issues of the fifth legislative session (1941); Tehrān: Majlis Printing House [In Persian].
Sādeghī, Zahrā (2008); Industrial policies during the era of Reza Shah, Tehrān: Khujasteh Publications [In Persian].
Sādāat Kish, Mansoūr (1973); Industries in Iran's Economic Development, Tehrān: Cluster Publishing [In Persian].
The collection of relevant laws and issues approved in the sixth legislative session (1955); Tehrān: Press and Information Department [In Persian].
An explanation of the deliberations of the seventh parliament [In Persian].
Website of the Institute of Contemporary History, https://www.iichs.ir/fa/news/16193, 5/7/1399. [In Persian].
Flore, Willem (1992); the industrialization of Iran, translated by Abolghāsem Seri, Vol. 8-9, Tehrān: Tos [In Persian].
Mahboūbi Ardakānī, Hossein (1997); History of new civilizational institutions in Iran, vol.3, Tehrān: University of Tehrān [In Persian].
The collection of approvals of the first and second legislative periods (1939); Tehrān: Laws and Press Office of the National Assembly [In Persian].
The collection of topical laws and issues approved in the 8th legislative period (1947); Tehrān: Majlis Printing House [In Persian].
The General Department of Laws of the Islamic Council, the Resolutions Department of the National Council, S.S. 2/12 [In Persian].
Jazāyerī, Shamsūddin (1963); Laws of finance and public accounting, Tehran: Tehrān University Press [In Persian].
Kātoūzīan, Mohammad Ali (1995); Iran's Political Economy, translated by Mohammad Reza Nafisī and Kāmbyz Azizī, Tehrān: Markaz Publication [In Persian].
Kārshenās, Masoūd (2008); Oil, government and industrialization in Iran, translated by Ali Asghar Saeedī and Yusof Hajī Abdul vahāāb, Tehrān: Gam No [In Persian].
The collection of relevant laws and issues approved by the 11th legislative session (1951); Tehrān: Press and Information Department of Majlis [In Persian].
The collection of relevant laws and issues approved by the 12th legislative session (1964); Tehrān: Majlis Printing House [In Persian].
Collection of periodic laws of the National Assembly, different periods [In Persian].
Ziyāī, Manoūchehr (1986); Collection of budget laws, Volume 1, Tehrān: Ministry of Planning and Budget [In Persian].
Yazdānī, Sohrāb and Shujāei Divklai, Seyyed Hassan (2008), The impact of centralism on the political economy of the first Pahlavi era, Iranian History Quarterly, Volume 2, Volume 2, 151-179.   Doi 20.1001.1.20087357.1388.2.2.7.7 [In Persian].

Files

Share

How to cite

Statistics