مقدمه

از مجموع پنج برنامۀ عمرانی که در دورۀ محمدرضا شاه تدوین و اجرا شد، دو برنامۀ آن عملاً قرین موفقیت نبود: برنامۀ اول (1334-1327) به دلیل مناقشات سیاسی و به­ویژه کودتای 28 مرداد 1332 و برنامۀ دوم (1334-1341) به دلیل نبود جامعه­نگری و هماهنگی در بخش­های مختلف برنامه، عدم توازن در سیاست­های پولی و اعتباری، پراکندگی وظایف دستگاه­ها، نبود آمار و اطلاعات درست، و کمبود کارشناسان و نیروهای متخصص.[1] اما از سال 1341 با استحکام جایگاه محمدرضا شاه موج دوم تجددسازی آمرانه شروع شد. در این موج، دولت به­منظور ایجاد تحول اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی سه برنامۀ عمرانی را تدوین کرد و به اجرا گذاشت. از این رو، می­توان برنامه­های سوم (1341-1346)، چهارم (1346-1351) و پنجم (1351-1356) را اصلی­ترین برنامه­های عمرانی در طول دو موج تجددسازی به حساب آورد.

این برنامه­ها به لطف درآمدهای سرشار نفتی، شرایط جهانی و منطقه­ای توانستند از یک سو تغییرات شگرفی در جامعه و اقتصاد ایران ایجاد کنند و از سوی دیگر سبب افزایش تمرکزگرایی دولت گردند، به این معنا که برنامه­های عمرانی در نظام سیاسی­ای تدوین شدند که نظامی تمرکزگرا، شبه­مدرن و مطلقه به حساب می­آمد و همین امر سبب می­شد دولت در تدوین و تصویب قوانین از ظرفیت­های نهادی و سازمانی خود بیشترین استفاده را ببرد و همواره اولویت را به خود و سازمان­های متعددش دهد. با اولویت یافتن دولت و سازمان­های دولتی بر هر مرجع و نهاد اجتماعی دیگر، عملاً برنامه­های عمرانی در خدمت دولت و گسترش سلطه­اش بر جامعه در فرایند تجددسازی درآمدند.

حال این مقاله در تلاش است با به­کارگیری «دستور زبان نهادی» در تحلیل قوانین برنامه­های سوم، چهارم و پنجم نشان دهد که ماهیت این برنامه­ها از حیث اجزای مختلف گزاره­های نهادی چون جزء اسنادی، شدت التزام، عمل، شرط و تنبیه چگونه بوده و اصولاً عامل و کنشگر اصلی در این قوانین که بوده و میزان و نحوۀ عملش چه حیطه­هایی را دربرمی­گرفته است. به عبارتی، این مقاله در پی آن است که نشان دهد ماهیت تمرکزگرای دولت پهلوی چگونه بر تدوین قوانین برنامه­های عمرانی اثر گذاشت.

روش تحلیل این پژوهش بر مبنای دستور زبان نهادی است. قوانین برنامه­های سوم، چهارم و پنجم در قالب این روش واکاوی­ می­شوند. با استخراج گزاره­های نهادی آنها، اجزای این گزاره­ها مشخص می­گردند و در نهایت ماهیت این برنامه­ها قابل تشخیص خواهد بود.

در مورد برنامه­های عمرانی تاکنون آثار و پژوهش­های گوناگونی انجام شده است که از آن جمله می­توان به آثار سعید لیلاز[2]، احمد آل­یاسین[3] و مسعود نیلی[4] اشاره کرد. این آثار به همراه کتاب­ها و مقالات متعدد دیگری که در مورد برنامه­های عمرانی و برنامه­ریزی توسعه در ایران به نگارش درآمده­اند، عمدتاً متوجه مباحث مربوط به توسعه و نحوۀ اجرای برنامه و ناظر بر مسئلۀ عقب­ماندگی ایران و ناتوانی دولت در پیشبرد پروژۀ توسعه هستند و به همین دلیل چندان ارتباطی با این پژوهش ندارند. در مورد دستور زبان نهادی نیز می­توان از مقالۀ کرافورد و استروم[5] و نیز مقالۀ تسفیلد و شلوتر[6] نام برد. این دو مقاله اصلی­ترین کارهایی هستند که زیربنای نظری بحث دستور زبان نهادی را چارچوب­بندی و تشریح می­کنند. در کنار این مقالات، می­توان از مقالاتی نام برد که در بررسی قوانین و تحلیل سیاست­گذاری از روش دستور زبان نهادی استفاده کرده­اند. برای مثال، صبا صدیقی و همکاران او در مقالۀ خود به تبعیت­پذیری افراد از قانون مربوط به آبزیان پرداخته­اند.[7] در زبان فارسی نیز به نظر می­رسد تنها یک مقاله با عنوان «راهبرد سیاست­گذاری آب در ایران: کاربرد دستور زبان نهادی در اصلاح قانون توزیع عادلانۀ آب»[8] در تحلیل قوانین از این روش استفاده کرده است.

دستور زبان نهادی[9]

همان­طور که کرافورد و استروم در مقالۀ خود بیان کرده­اند، دستور زبان نهادی مبتنی بر این دیدگاه است که نهادها قواعد دیرپا و پایدارِ اعمال انسانی هستند و به­وسیلۀ قوانین، هنجارها و راهبردهای مشترک ساختار یافته­اند. این قوانین، هنجارها و راهبردهای مشترک نیز از طریق تعاملات تکراری و همواره وقوع­یابنده برساخته و بازساخته می­شوند. بدین ترتیب، نهادها بازتابی از قوانین، هنجارها و راهبردهای موجود در جامعه و به­تبع آن، قوانین، هنجارها و راهبردها بازتاب تعاملات هر روزۀ اجزای جامعه از قبیل مردم، دولت، گروه­های مختلف اجتماعی و... با هم هستند. در این معنا نهاد برآمده از تعاملات اجتماعی است.[10]

کرافورد و استروم برای توضیح نهادها از گزارۀ نهادی استفاده می­کنند. آن دو در مقالۀ خود پس از پیش کشیدن سه رویکرد به نهادها (نهادها به­مثابۀ موازنه و تعادل،[11] به­مثابۀ هنجارها[12] و به­مثابۀ قواعد[13]) و بررسی هر یک از این سه رویکرد و نشان دادن نواقص آنها در نهایت به این نتیجه می­رسند که نیازی نیست به بحث در مورد این بپردازیم که آیا می­توان نهادها را به­مثابۀ قواعد، هنجارها و راهبردها به حساب آورد یا نه. به همین جهت اینان اصطلاح موسع­تر «گزارۀ نهادی»[14] را که دربرگیرندۀ هر سه مفهوم فوق است به کار می­گیرند.[15]

بر این مبنا نهادها به صورت زبانی و از طریق گزارۀ نهادی بیان می­شوند. گزارۀ نهادی محدودیت یا فرصت­های مشترک زبانی است که کنش­ها یا پیامدهایی را برای کنشگران تجویز، مجاز یا توصیه می­کند. گزاره­های نهادی می­توانند شفاهی یا مکتوب باشند یا حتی به طور ضمنی در یک شکل قابل درک برای بازیگران در محیط تجربی فهمیده شوند.[16]

کرافورد و استروم سپس دستور زبان نهادی را برای بررسی گزاره­های نهادی پیشنهاد می­دهند. بر مبنای دستور زبان نهادی پنج جزء در هر گزارۀ نهادی قابل تشخیص است: جزء اسنادی (فاعل)،[17] جزء شدت التزام،[18] جزء عمل (مقصود)،[19] جزء شرط[20] و جزء تنبیهی (وگرنه)[21].

جزء اسنادی فرد یا افراد، سازمان(ها) و به طور کلی عاملی است که مورد خطاب گزارۀ نهادی قرار می­گیرد. در حقیقت این جزء مخاطبِ گزارۀ نهادی است. مثلاً در جملۀ «همۀ شهروندان امریکایی، 18 سال و یا بالاتر، باید با پر کردن فرم در ادارۀ پست امریکا برای شرکت در خدمت اجباری نظامی ثبت­نام کنند وگرنه تحت تعقیب قرار می­گیرند»، عبارت «همۀ شهروندان امریکایی» جزء اسنادی یا عامل به حساب می­آید که مورد خطاب گزارۀ نهادی است.[22]

جزء شدت التزام بر میزان اجبار یا تأکید گزارۀ نهادی بر تحقق عمل یا قصد دلالت دارد. همان­طور که کرافورد و استروم بیان می­کنند شدت التزام می­تواند دربردارندۀ «مُجاز»،[23] «ممنوع»[24] یا «اجبار»[25] باشد. گزاره­های نهادی برای انجام دادن یا ندادن عمل از عبارات و واژه­های کاربردی مانند «ممکن است»، «باید»، «نباید» و... استفاده می­کنند. مثلاً عبارت «همۀ اعضا می­توانند رأی دهند» نشان­دهندۀ «اجازه» در شدت التزام است. بدین ترتیب، اگر شدت الزام در یک گزاره دلالت بر اجازه کند عامل یا جزء اسنادی و به­تبع آن عمل یا مقصود نیز حالت اجازه خواهند داشت و طبعاً هیچ شرط و تنبیهی نیز در کار نخواهد بود.[26] شدت التزام می­تواند به صورت صریح یا ضمنی در جمله وجود داشته باشد.[27]

عمل یا مقصود نیز فعل و اقدامی است که به عامل برای انجام دادن آن ارجاع داده می­شود. مثلاً در جملۀ «همۀ شهروندان امریکایی، 18 سال و یا بالاتر، باید با پر کردن فرم در ادارۀ پست امریکا برای شرکت در خدمت اجباری نظامی ثبت­نام کنند وگرنه تحت تعقیب قرار می­گیرند» پر کردن فرم و ثبت­نام عمل به حساب می­آیند.

شرط نیز نشان­دهندۀ شرایط وقوع عمل است. شرط می­تواند نشان دهد یک گزاره چگونه، یا در چه زمان و مکانی رخ می­دهد و یا عمل چگونه به وقوع می­پیوندد. مثلاً در همان جملۀ بالا شرط تحقق فعل داشتن سن 18 سال یا بیشتر است. براساس برخی از نظرها در صورتی که گزارۀ نهادی شرطی نباشد، در همۀ شرایط می­تواند برقرار باشد.[28]

منظور از تنبیه در گزارۀ نهادی نشان دادن عواقبی است که در نتیجۀ انجام ندادن عمل رخ می­دهد. از نظر کرافورد و استروم جزء تنبیه باید دارای سه شرط باشد: 1. برای معنادار بودن تنبیه نظارت رسمی لازم است. البته مقصود از نظارت رسمی الزاماً نظارت دولت نیست، بلکه منظور تضمینی است که تنبیه را مؤثر سازد. 2. برای این نظارت باید هنجارها یا قواعدی تعریف شده باشد. 3. همۀ این قواعد در فرایند توافق جمعی ایجاد شده باشد.[29]

اکنون با استفاده از دستور زبان نهادی در تحلیل قوانین برنامه­های سوم، چهارم و پنجم عمرانی می­توان کنشگران مورد خطابِ این قوانین، میزان الزام عاملان به اجرای عمل (اجبار، منع و یا اختیار و اجازه)، حیطۀ عمل و وظایف عاملان، و شرایطی را که این قوانین برای انجام دادن عمل در نظر گرفته­اند، تشخیص داد.

ماهیت دولت پهلوی به­مثابۀ زیربنای تحلیل قوانین برنامه­های عمرانی

دولت مطلقۀ شبه­مدرن پهلوی در پرتو شکل­گیری و بسط نهادهای بوروکراتیک، تمرکز قدرت در دست شاه، سلطۀ دربار و ارتش مدرن پدیدار شد و تلاش همه­جانبه­ای را برای تمرکز قدرت و سیطره بر شئونات جامعه صورت داد. هدف این دولت برقراری نظم و قانون و سیطره بر شئونات جامعه از طریق تدوین قوانین، اعمال آن توسط دیوانسالاری وابسته که هر روز بزرگ­تر می­شد و نظارت بر اجرای قوانین و تنبیه خاطیان از طریق ارتش و نیروهای امنیتی بود. در دولت پهلوی، به­مانند سایر دولت­های شبه­مدرن، ارگان­های محلی به­منظور ادغام در یک نظام متحدالشکل تحت فشار قرار می­گرفتند و اصناف نیز با از دست رفتن استقلالشان تحت مقررات دولت درمی­آمدند.[30] در دورۀ محمدرضا شاه، با گسترش نظام اقتصادی، اجرایی و ارتش در نظام متمرکز مطلقه، جنبۀ جدیدی از حکومت شکل گرفت که آن وضع قوانین و اجرای آنها از طریق نظام تقنینی و اجراییِ وابسته و ارتش بود.[31] این امر منجر به افزایش نظارت و تمرکز دولت بر اقتصاد، اجتماع، نهادهای سیاسی و مدنی، وسایل ارتباطی و دستگاه­های آموزشی شد. بنابراین، تمرکز قدرت در دربار و شخصی شدن آن در دولت ضمن اینکه مانع از نهادینگی قدرت در حوزه­های حقوقی و قضایی گردید،[32] موجب دخالت دولت در امور اقتصادی، نظارت مالی و تمرکز اقتصادی شاه و دربار شد.[33]

محمدرضا شاه بعد از کودتای 28 مرداد 1332 تقریباً تمامی سازمان­های سیاسی و مدنی تأثیرگذار را از کار انداخت. حرکت­های کمونیستی سرکوب شدند، اتحادیه­های کارگری تحت نفوذ ساواک قرار گرفتند و نشریات سانسور گردیدند.[34] در این دوره کمتر نشریه­ و روزنامه­ای را می­توان یافت که اجازۀ نقد سیاست­های دولت به­خصوص نظرات محمدرضا شاه را داشته باشد. مثلاً امیر اسداله علم در خاطرات سال 1354 در مورد تشکیل حزب رستاخیز و برخی از نظرات سیاستمداران می­نویسد:

[شاه] فرمود همین حالا که مرخص شدی به روزنامۀ کیهان به مصباح­زاده تلفن کن که مردکه این حرف­ها چیست که می­نویسی؟ راجع به حزب [رستاخیز] هر کس هر غلطی می­کند، می­نویسد. من­جمله یکی پرسیده چرا در اساسنامۀ حزب تکلیف تعیین دولت روشن نشده؟ شما هم چاپ کردیده­اید. به آنها تفهیم کن که تکلیف تعیین دولت و عزل و نصب وزرا با شخص شاه است و شاه ریاست فائقۀ قوۀ مجریه را دارد. دیگر اینها فضولی است.[35]

در چنین فضایی قوانین برنامه­های عمرانی تدوین و به اجرا گذاشته می­شد. این قوانین در دولتی تمرکزگرا تدوین می­شدند و طبعاً از ماهیت این دولت تأثیر می­پذیرفتند.

بستر و زمینۀ تاریخی تدوین برنامه­های عمرانی

تدوین برنامۀ عمرانی سوم در شرایطی رخ داد که کشور دچار بحران اقتصادی شدیدی شده بود. شاخص­های هزینۀ زندگی، نسبت به سال 1334، تنها در دو سال 1338 و 1339 به­ترتیب 7/29 و 1/40 درصد افزایش یافت و دولت را ناگزیر ساخت با هدف کنترل نرخ تورم به سیاست­های تثبیت اقتصادی روی آورد.[36] سرمایه­گذاری بخش خصوصی از 5/30 میلیارد ریال در سال 1338 به 13 میلیارد ریال در سال­های 1340 و 1341 رسید.[37] کاهش سرمایه­گذاری دولتی در همین مدت از 51 میلیارد ریال در سال 1338 به 6/38 میلیارد ریال در سال 1340 و 8/30 میلیارد ریال در سال 1341 رسید و بدین ترتیب، سهم سرمایه­گذاری نسبت به درآمد ملی که تا سال 1338 به 8/17% رسیده بود در سال 1341 به 10% سقوط کرد.[38]

هرچند برخی چون عبدالمجید مجیدی ریشه­های این بحران را به علی امینی و سیاست­های او[39] ربط می­دهند و البته در این بین رابطۀ امینی با محمدرضا شاه نیز بر وخامت اوضاع می­افزود،[40] عوامل دیگری مانند اختلال در کمک­های بین­المللی و کاهش آنها[41] در اوج­گیری این بحران بی­تأثیر نبود.

در نهایت بحران اقتصادی از یک سو و فشار امریکایی­ها و حمایت آنها از علی امینی از سوی دیگر سبب شد برنامۀ عمرانی سوم، بر­خلاف برنامۀ دوم، برنامه­ای جامع در نظر گرفته شود و در آن بر ضرورت مشارکت مردم در عمران نواحی، اصلاحات ارضی، تحول اداری، تعمیق دموکراسی و کاستن از نابرابری­ها تأکید گردد.[42] شگفت آنکه به­رغم سال آغاز برنامه (1341)، قانون آن در تاریخ 21 خرداد 1346 (یعنی سال آخر برنامه) در 37 ماده و 7 تبصره به تصویب مجلس شورای ملی رسید.

برخلاف برنامۀ سوم، برنامۀ چهارم در آرامش سیاسی ـ اجتماعی تدوین شد. طی دورۀ برنامۀ سوم شاه توانسته بود تسلط سیاسی خود را بر کشور بسط دهد، به­ویژه اینکه تمامی رقبا و دشمنان داخلی خود را از میدان به در کرده بود و برخی از برنامه­های اصلاحی، چون اصلاحات ارضی، تا حد قابل توجهی پیش رفته بودند. در عرصۀ خارجی نیز پشتیبانی ایالات متحده از شاه به اوج خود رسیده بود. به جای کندی، جانسون بر سر کار آمده و موقعیت ایران به­عنوان هم­پیمان غرب در جنگ سرد تثبیت شده بود،[43] به­ویژه اینکه در اواسط دهۀ 1340 سیاست بهبود روابط ایران با اتحاد جماهیر شوروی نیز منجر به انعقاد موافقت­نامۀ همکاری اقتصادی و فنی با این کشور شده بود.[44] این عوامل سبب تثبیت جایگاه شاه و به­تبع آن، استبداد رأی وی در تصمیم­گیری­ها شد. چنانکه، به قول مجیدی، بیشتر برنامه­های مملکتی و اصولی مانند اصول انقلاب سفید پس از نظارت و اجازۀ شاه به سازمان برنامه ابلاغ می­شد: «بیشتر... اصول انقلاب وقتی فکرش مطرح می­شد تازه به ما دستور می­دادند که بنشینید نحوۀ اجرایش را بررسی کنید. تازه تهیۀ متنش و قوانین و این حرف­ها بعداً انجام می­شد.»[45] در چنین فضایی قانون برنامۀ عمرانی چهارم مشتمل بر 38 ماده و 10 تبصره در تاریخ 27 اسفند 1346 به تصویب مجلس شورای ملی رسید.[46]

فرایند تدوین برنامۀ پنجم نیز در فضای آرام اجرای برنامۀ چهارم و در اوج اقتدار شاه صورت گرفت. در بُعد خارجی، از یک سو شاه توانسته بود روابط خود را با شوروی بیش از پیش بهبود بخشد، به نحوی که طی سال­های 1344 تا 1352 میزان بازرگانی ایران و شوروی 8 برابر شد. از سوی دیگر، تغییرات سیاسی کشور عراق، کودتای قزافی در لیبی (1969م/ 1348ش)، جنگ اعراب و اسرائیل و جنگ ویتنام سبب شده بود امریکا شاه را یک متحد استراتژیک به حساب آورد و درخواست­های او را مبنی بر خریدهای تسلیحاتی اجابت کند.[47] در بعد داخلی، هرچند فعالیت­های گروه­های کمونیستی کم­وبیش ادامه داشت، به دلیل موفقیت­های دو برنامۀ قبلی و پایین بودن نرخ تورم، موقعیت شاه به نظر مستحکم می­رسید. آمارها نشان می­دهند در دورۀ برنامۀ عمرانی سوم، تولید ناخالص ملی رشدی برابر با 8/8 درصد سالانه داشت. بخش آب و برق در این دوره 5/14%، نفت 6/%13، صنایع و معادن 7/12%، ساختمان 4/11% و کشاورزی و دامپروری 8/2% رشد سالانه داشت.[48] در دورۀ برنامۀ عمرانی چهارم رشد صنعت ایران شتاب بیشتری به خود گرفت. چنانکه در سال­های 1350 و 1351 رشد صنعتی کشور به­ترتیب 4/17% و 3/18% بود. در پایان سال 1351 شاخص کل تولید صنعتی کشور، با مبنا قرار دادن سال 1348 به­عنوان سال پایه، به 2/152 رسید که رشد 52 درصدی تولید صنایع را تنها در مدت سه سال به نمایش گذاشت. در این مدت تولید محصولات پتروشیمی %368، شیشه 153% و فلزات اساسی 85% افزایش یافت.[49] به طور کلی، طی سال­های 1341-1351 متوسط رشد سالانۀ بخش صنعت 6/13 درصد بود که در مقایسه با عملکرد 1/13 درصدی نفت و 4/4 درصدی کشاورزی قلب اقتصاد ایران شده بود. در پایان سال 1351 ارزش کل تولیدات صنایع کشور به 509 میلیارد ریال و ارزش افزودۀ آن به 164 میلیارد ریال رسید. حال آنکه مطابق پیش­بینی برنامۀ چهارم قرار بود این دو رقم به­ترتیب 367 و 123 میلیارد ریال باشد.[50]

موفقیت­های دو برنامۀ قبلی در کنار وضعیت بین­المللی و افزایش فروش نفت سبب شد شاه بر جهت­گیری­ها و اقدامات سازمان برنامه فشار وارد کند. وی بسیاری از ارقام، مفاد و نظرات سازمان برنامه را در مورد برنامۀ پنجم قبول نداشت و همین امر سبب اختلاف­نظرهایی بین شاه و خداداد فرمانفرماییان و در نتیجه کناره­­گیری وی از ریاست سازمان برنامه شد.[51] متعاقب این امر عبدالمجید مجیدی از دی­ماه 1351 به­عنوان رئیس سازمان برنامه انتخاب شد و حدود دو ماه بعد قانون برنامۀ پنجم به صورت «نیم­بند»[52] و مشتمل بر 9 ماده و دو تبصره به تصویب رسید. نتیجه اینکه نظام فکری حاکم بر برنامۀ پنجم با روح حاکم بر سازمان برنامه در زمان تدوین برنامۀ سوم و حتی چهارم به­کلی متفاوت و بیگانه بود و دیگر در مصوبات و برنامه­های آن از روحیۀ تحول­آفرین و هماهنگ و نیز طراوت مستتر در برنامۀ سوم خبری نبود. به­رغم اینکه در برنامۀ پنجم موضوعات محیط­زیست، تربیت بدنی، پیشاهنگی و عمران ناحیه­ای مورد توجه قرار گرفت، از تأکیدهای چندبارۀ برنامه­های دوم و چهارم دربارۀ ضرورت مشارکت بیشتر مردم در عمران نواحی خود، اصلاحات ارضی، تحول اداری و کاستن از نابرابری­ها سخنی به میان نیامد.[53]

در نتیجه قانون برنامۀ پنجم، برخلاف قانون دو برنامۀ قبلی، از مواد و تبصره­های کمتری تشکیل شد و وظایف سازمان­ها در این قانون به­مانند قوانین برنامه­های سوم و چهارم تفکیک نشد.

تحلیل دستور زبان نهادی برنامه­های سوم تا پنجم

جدول 1. تحلیل دستور زبان نهادی قانون برنامۀ عمرانی سوم[54]

در برنامۀ سوم از مجموع 49 جزء اسنادی هیچ جزئی به عاملان غیردولتی اختصاص نیافته است. در این قانون دولت و سازمان­های متعددش به­عنوان عامل یا جزء اسنادی مخاطب قانون هستند. در این میان، سازمان برنامه با 24 بار مورد خطاب قرار گرفتن بیشترین حیطۀ وظایف و عمل را در اختیار دارد. بنابراین، این قانون صرفاً دولت را کنشگر برنامۀ عمرانی سوم در نظر گرفته است.

از مجموع 47 جزء شدت التزام، این قانون 33 بار از اجبار در قالب عباراتی چون «موظف است»، «مکلف است» و «باید» به صورت مشخص یا مضمر استفاده کرده است. همچنین 2 بار از ممنوعیت بهره گرفته و 12 دفعه نیز از اجازه. به همین دلیل می­توان گفت این قانون ماهیت دستوری داشته و تمرکزش بر شدت التزام بالا در قالب اجبار است.

نگاهی به وضعیت جزء عمل (مقصود) نشان می­دهد دولت و سازمان­های دولتی موجود در این قانون از حیطۀ وظایف گسترده­ای برخوردارند. این قانون وظایفی چون سرمایه­گذاری کردن، بررسی و تصویب طرح­ها، پرداخت هزینۀ اجرای طرح­ها، تنظیم گزارش­های اجرای برنامه، تصویب و انعقاد قراردادها، نظارت بر اجرا و به طور کلی هر آنچه مربوط به تدوین، تصویب و اجرای برنامه­های عمرانی و پروژه­های توسعه می­شده در اختیار دولت قرار داده و سهم نهادهای مردمی، خصوصی و غیردولتی تقریباً هیچ است.

به علاوه نگاهی به جزء شرط نشان می­دهد که به­جز در 7 گزاره، در بقیۀ گزاره­ها از هیچ شرطی استفاده نشده است و همان­طور که قبلاً اشاره شد، عدم وجود شرط در گزارۀ نهادی نشان می­دهد که این گزاره همواره در هر زمان و هر مکانی می­تواند برقرار باشد و در واقع عدم ذکر شرط در این قانون به معنای همه­زمانی و همه­مکانی مواد این قانون است. به عبارتی، مواد این قانون برای دورۀ زمانی مورد نظر این قانون و تمام جغرافیای ایران در نظر گرفته شده است.

جدول 2. تحلیل دستور زبان نهادی قانون برنامۀ عمرانی چهارم[55]

قانون برنامۀ چهارم نیز دولت را عامل و کنشگر اصلی در نظر گرفته، به نحوی که در مجموع 54 جزء اسنادی این قانون هیچ اشاره­ای به عاملان غیردولتی و خصوصی نشده است. از مجموع 54 جزءِ شدت التزام، این قانون 43 بار از اجبار به صورت مشخص یا مضمر استفاده کرده است. همچنین 1 بار از ممنوعیت و 10 بار از اجازه بهره گرفته است. به همین دلیل این قانون، به­مانند قانون برنامۀ سوم، ماهیت دستوری داشته و تمرکزش بر شدت التزام بالا در قالب اجبار است. بررسی جزء عمل (مقصود) نشان می­دهد که دولت و سازمان­های دولتی موجود در این قانون از حیطۀ وظایف گسترده­ای برخوردارند. این قانون وظایف متنوع و مختلفی چون سرمایه­گذاری کردن، بررسی و تصویب طرح­ها، پرداخت هزینۀ اجرای طرح­ها، تنظیم گزارش­های اجرای برنامه، تصویب و انعقاد قراردادها، نظارت بر اجرا و به طور کلی هر آنچه را که به تدوین، تصویب و اجرای برنامه­های عمرانی و پروژه­های توسعه مربوط می­شده در اختیار دولت قرار داده و سهم نهادهای مردمی، خصوصی و غیردولتی را منظور نکرده است. به علاوه، نگاهی به جزء شرط نشان می­دهد که به­جز در 9 گزاره در بقیۀ گزاره­ها از هیچ شرطی استفاده نشده و این به معنای همه­زمانی و همه­مکانی بودن مواد این قانون است. به عبارتی مواد این قانون، به­مانند قانون برنامۀ سوم، برای دورۀ زمانی مورد نظر این قانون و تمام جغرافیای ایران در نظر گرفته شده است.

جدول 3. تحلیل دستور زبان نهادی قانون برنامۀ عمرانی پنجم[56]

قانون برنامۀ پنجم، به­رغم اختصار این قانون، سهم مطلق دولت و نهادهای دولتی را در برنامۀ عمرانی پنجم به­مانند دو برنامۀ قبلی به تصویر می­کشد. از مجموع 8 گزارۀ نهادی هیچ گزاره­ای به عاملان غیردولتی ارجاع نداده است. از حیث شدت التزام نیز 4 بار از اجبار و 4 مرتبه از اجازه استفاده شده است . همچنین، مثل دو قانون قبلی، حیطۀ وظایف دولت و نهادهای دولتی بسیار گسترده و همه شمول است.

نکتۀ قابل توجه در تحلیل قوانین برنامه­های عمرانی بی­توجهی این قوانین به جزء تنبیه است، چنانکه از مجموع 111 گزارۀ نهادی تنها در یک گزاره جزء تنبیه مشاهده می­شود. این در حالی است که همان­طور که برخی از پژوهش­ها نشان می­دهند، در قانون­گذاری­های دورۀ پهلوی در عرصه­های مختلف همواره تکیه بر رویکرد تنبیهی ضمانت اجرا بوده و همواره دولت سعی داشته است از طریق گنجاندن موادی ناظر بر مجازات و تنببیه خاطیان، وجه دستوری قوانین را پررنگ کند و راهکارهای انتظامی ـ انضباطی را بر راهکارهای آموزشی ـ ترویجی و اجتماعی ـ اقتصادی اولویت بخشد.[57] بنابراین، معلوم می­شود چون خطاب دولت در این قوانین به خودش بوده، اصولاً تنبیهی در نظر گرفته نشده است.

همچنین مقایسۀ قوانین این برنامه­ها نشان می­دهد قانون برنامۀ چهارم با به­کارگیری 43 گزارۀ نهادیِ اجبار و اختصاص 54 جزء اسنادی به دولت و سازمان­های دولتی، تمرکزگراترین برنامه بوده است و البته باید توجه داشت که قانون برنامۀ پنجم به دلیل اختلاف­نظرهایی که پیشتر اشاره شد، عمدتاً قابل تحلیل نهادی نیست. جدول زیر تفاوت این سه قانون را از حیث گزاره­های نهادی نشان می­دهد.

جدول 4. مقایسۀ قوانین برنامه­های عمرانی سوم، چهارم و پنجم

نتیجه­گیری

تحلیل قوانین برنامه­های عمرانی سوم، چهارم و پنجم با استفاده از روش «دستور زبان نهادی» نشان می­دهد که ماهیت تمرکزگرای دولت پهلوی در قوانین برنامه­های عمرانی، دولت را عامل اصلی در مرکز برنامه­ها قرار داد و تمامی مسئولیت­های برنامه­ها را اعم از تدوین و اجرا بر دوش سازمان­ها، وزارتخانه­ها، مؤسسات و نهادهای دولتی گذاشت و بدین­سان هیچ جایی برای عمل جمعی مردم نماند و البته تدوین و تصویب قوانین برنامه با چنین رویکردی پیامد ماهیت بوروکراتیک، نهادی و تمرکزگرای دولت بود.

در هیچ یک از 111 گزارۀ نهادی موجود در این سه قانون، از سازمان­های مردم­نهاد یا غیردولتی به­عنوان جزء اسنادی یا فاعل نام نرفته است. همچنین در 108 گزاره از شدت التزام (به صورت پیدا یا مضمر) بهره گرفته شده است. نکتۀ قابل تأمل اینکه 81 مرتبه از عباراتی با شدت التزام بسیار بالا که نشانۀ ماهیت دستوری در سلسله­مراتب اجباری اداری است، استفاده شده است: 55 بار عبارت «موظف است» یا «وظیفه دارد» (به صورت پیدا یا مضمر)، 18 بار عبارت «مکلف است»، 5 بار واژۀ «باید» و 3 مرتبه عبارت «مجاز نیست» به کار رفته است. ضمن اینکه براساس این سه قانون دولت و سازمان­های دولتی تمام مسئولیت­های اجرایی، نظارتی، مالی و... را عهده­دار شدند. آنی­ترین نتیجۀ چنین نگاهی درگیر کردن دولت در امور مختلف، کنار گذاشتن نیروهای بالقوۀ مردمی، طرد مشارکت عمومی، تدوین قوانینی مبتنی بر کنشگری تام و تمام دولت است. بدین ترتیب، قوانین برنامه­های عمرانی راهکارهایی بودند برای تسلط بیشتر دولت بر جامعه و در عین حال بازتابی از ماهیت تمرکزگرای دولت پهلوی. به علاوه، با توجه به احتساب دولت به­عنوان تنها کنشگر و عامل در جزء اسنادی این قوانین، می­توان نتیجه گرفت که برنامه­ریزان توسعه در ایران پروژۀ توسعه را پروژه­ای دولتی و نه مردمی به حساب می­آوردند. عدم قید هر گونه شرط زمانی و مکانی در جزء شرط نیز دلالت بر «عام­بودگی» برنامه­های عمرانی در تمام جغرافیای ایران دارد. «عام­بودگیِ» قوانین و سیاست­های دولتی زمانی که با «انحصاری بودن» آنها (با توجه به جزء اسنادی که فقط دولت را عامل به حساب می­آورد) همراه ­­شود بر عمق مشکلات خواهد افزود. به این صورت دولت پهلوی در تدوین و اجرای قواعد، قوانین، برنامه­ها و سیاست­ها تنوع هنجارها در نواحی مختلف کشور را نادیده گرفت و حتی می­توان گفت آنها را مورد حمله قرار داد. دولت و اداره­کنندگان آن در تلاش بودند مجموعۀ قوانین و قواعد مسلط و انحصاریِ مورد نظر خود را در جامعه پیاده کنند. در این معنا «ایدۀ دولت» عبارت شده بود از تحمیل استاندارد رفتاری واحدی در تمام جغرافیای طبیعی، فرهنگی و انسانی ایران از طریق قوانین برنامه­های عمرانی و طبعاً نتیجۀ چنین نگاهی، قطع رابطۀ مردم با دولت و از دست رفتن مشارکت عمومی بود.

[1]. احمد آل­یاسین، تاریخچۀ برنامه­ریزی توسعه در ایران (تهران: سمر، 1393)، ص 112-113.

[2]. سعید لیلاز، موج دوم تجدد آمرانه در ایران (تهران: نیلوفر، 1392).

[3]. احمد آل­یاسین، تاریخچۀ برنامه­ریزی توسعه در ایران (تهران: سمر، 1393).

[4]. مسعود نیلی، محسن کریمی، برنامه­ریزی در ایران (1316-1356)، (تهران: نشر نی، 1400).

[5]. Sew E. S. Crawford and Elinor Ostrom, “A Grammer of Institutions”, American Political Science Review, vol. 89, no. 3, September 1995, pp. 582-600.

[6]. Achim Schlüter and Insa Theesfeld, “The Grammar of Institutions: The Challenge of distinguishing between strategies, norms and rules”, Rationality and Society, vol. 22, no. 4, October 2010, pp. 445-475.

[7]. Saba Siddiki, Xavier Basurto, Christopher M. Weible, “Using the institutional grammar tool to understand regulatory compliance: The case of Colorado aquaculture”, regulation and governance, vol. 6, June 2012, pp. 167-188.

[8]. هادی امیری و دیگران، «راهبرد سیاستگذاری آب در ایران: کاربرد دستور زبان نهادی در اصلاح قانون توزیع عادلانۀ آب»، راهبرد اقتصادی، س 5، ش 19 (زمستان 1395)، ص 83-109.

[9]. institutional grammar

[10]. Crawford and Ostrom, p. 582.

[11]. Institutions as equilibria

[12]. Institutions as norms

[13]. Institutions as rules

[14]. Institutional statement

[15]. Ibid, p. 583.

[16]. Ibid.

[17]. Attribute

[18]. Deontic

[19]. Aim

[20]. Conditions

[21]. OR ELSE

[22]. Crawford and Ostrom, p. 584.

[23]. Permitted

[24]. Forbidden

[25]. Obliged

[26]. Ibid, p. 584.

[27]. امیری و دیگران، ص 92.

[28]. همان، ص 93.

[29]. Crawford and Ostrom, p. 586.

همچنین بنگرید به: امیری و دیگران، ص 92-93.

[30]. منصور میراحمدی، حسن جباری نصیر، «الگوی نظری دولت مطلقه و پیدایی دولت شبه­مدرن در ایران»، پژوهشنامۀ علوم سیاسی، ش 1، س 6 (زمستان 1389)، ص 179.

[31]. همان، ص 180.

[32]. احمد نقیب­زاده، دولت رضاشاه و نظام ایلی (تهران: مرکز اسناد انقلاب اسلامی، 1379)، ص 126.

[33]. میراحمدی و جباری نصیر، ص 188.

[34]. آصف بیات، سیاست­های خیابانی: جنبش تهی­دستان در ایران، ترجمۀ سید اسداله نبوی چاشمی (تهران: شیرازه، 1379)، ص 74.

[35]. امیر اسداله علم، یادداشتهای علم، ویراست محمود فاضلی بیرجندی، ج 5 (تهران: کتابسرا، 1379)، ص 46.

[36]. گزارش اجرایی برنامۀ هفت سالۀ دوم (تهران: سازمان برنامه، 1343)، ص 78، پیوست ش 10.

[37]. همان، ص 73، پیوست ش 6.

[38]. همان، ص 74، پیوست ش 7.

[39]. عبدالمجید مجیدی، خاطرات عبدالمجید مجیدی، ویراستار حبیب لاجوردی (تهران: گام نو، 1381)، ص 102.

[40]. علی امینی، متن کامل خاطرات، تاریخ معاصر ایران به روایت تاریخ­سازان، طرح تاریخ شفاهی ایران، به کوشش حبیب لاجوردی، ج 1 (تهران: صفحۀ سفید، 1383)، ص 124.

[41]. گزارش اجرایی برنامۀ هفت سالۀ دوم، ص 76، پیوست ش 9.

[42]. قانون برنامۀ عمرانی سوم کشور (تهران: سازمان برنامه، 1346)، ص 19-21؛ لیلاز، ص 326.

[43]. لیلاز، ص 133-134.

[44]. «موافقت­نامۀ همکاری اقتصادی و فنی بین دولت شاهنشاهی ایران و دولت اتحاد جماهیر شوروی سوسیالیستی»، مجلۀ بانک مرکزی، ش 44 (اردیبهشت 1344)، ص 75-97.

[45]. مجیدی، ص 116.

[46]. قانون برنامۀ عمرانی چهارم کشور (تهران: سازمان برنامه، 1347).

[47]. لیلاز، ص 286-288.

[48]. گزارش عملکرد برنامۀ عمرانی سوم (1341-1346)، (بی­جا: سازمان برنامه، بی­نا)، ص 14.

[49]. سالنامۀ آماری 1352 کشور (تهران: مرکز آمار ایران، 1352)، ص 404.

[50]. هدف­های کمی برنامۀ پنجم 1352-1356 (تهران: سازمان برنامه و بودجه، 1354)، ص 17-26.

[51]. آل­یاسین، ص 138.

[52]. عبدالمجید مجیدی، خداداد فرمانفرماییان، منوچهر گودرزی، توسعه در ایران (تهران: گام نو، 1381)، ص 420.

[53]. لیلاز، ص 326.

[54]. قانون برنامۀ عمرانی سوم کشور.

[55]. قانون برنامۀ عمرانی چهارم کشور.

[56]. https://rc.majlis.ir/fa/law/show/96899, (accessed 9 August 2022), مرکز پژوهش­های مجلس، «قانون برنامۀ عمرانی پنجم»

[57]. برای نمونه بنگرید به: تقی شامخی، قوانین و مدیریت منابع طبیعی (جنگل­ها و مراتع)، (تهران: دانشگاه تهران، 1389)، ص 295-304؛ مهدی رفعتی­پناه مهرآبادی، «تأثیر سیاست­های دولت پهلوی بر نهادینه نشدن فرهنگ مشارکت عمومی در عرصۀ حفاظت محیط­زیست (1321-1357)»، فصلنامۀ مطالعات تاریخ فرهنگی؛ انجمن ایرانی تاریخ، س 9، ش 36 (تابستان 1397)، ص 53-76.