نوع مقاله : علمی - پژوهشی
نویسنده
گروه مدیریت ، دانشکده مدیریت، اقتصاد و حسابداری، دانشگاه پیام نور ، تهران ، ایران .
چکیده
کلیدواژهها
موضوعات
عنوان مقاله [English]
نویسنده [English]
Iran is the first country in the Middle East where oil was produced and the first country whose oil industry was nationalized. Oil has always been the most important source of foreign exchange earnings and one of the main sources of development programs and annual budgets in Iran. Oil price fluctuations and impulses, and their direct impact on government revenues in different eras have caused changes in the economic, political, and social spheres. The purpose of this research is to investigate the position, part, and importance of the oil revenues in the first to fifth development programs during the Pahlavi era. This research is qualitative, and the data collection method is based on archival sources with a descriptive-historical method for data analysis. The results of the research showed that the reduction and elimination of oil revenues after the boycott of this industry (due to the nationalization of the oil industry) was the main reason for the failure of the first development program, which did not reach its goals. Nevertheless, in the second development program, oil has been one of the main economic growth sectors of this plan. Although in the second development program, the service sector had the most important role, from 1963 onwards, the oil sector was again considered the main sector of Iran's economy until the end of the fifth development program. In the third and fourth programs, oil is placed as the main support for the remarkable success and proper growth of these plans. Therefore, from the third development program to the end of the Pahlavi era, the oil production amount and incomes increased. After the feverish increase of oil prices in the world markets in the early 1970s, the forecast of a sharp increase in oil revenues was one of the main factors for the revision of the fifth development program.
کلیدواژهها [English]
مقدمه
اواخر دوران قاجار با طرح مسئلۀ نفت در ایران همراه میشود. تا قبل از بهرهبرداری و کسب درآمد از نفت، اقتصاد ایران در عهد قاجار بیشتر به تولیدات کشاورزی و تجارت خارجی وابسته بود و تمرکز اصلی دولت برای کسب درآمد بر بخشهای حمل و نقل، مالیاتها، تعرفههای تجارت خارجی و واگذاری امتیازات به خارجیها بود. نخستین چاه نفت در خاورمیانه با نام چاه شمارۀ یک در سال 1287 در شهر مسجد سلیمان به بهرهبرداری رسید که عملیات حفاری آن یک سال قبل توسط کنسرسیوم دارسی شروع شده بود. پس از آن، در کمتر از یک سال، چندین چاه دیگر در همین منطقه اکتشاف، حفاری و بهرهبرداری شد. نام ویلیام ناکس دارسی[1] (به همراه هنری درآموندولف و آنتوان کتابچیخان) که امتیاز اکتشاف و بهرهبرداری از نفت ایران را برای 60 سال از مظفرالدین شاه قاجار گرفت و از نخستین بنیانگذاران صنعت نفت در ایران و خاورمیانه است، در تحولات سیاسی، اجتماعی و اقتصادی اواخر دورۀ قاجار و اوایل پهلوی برجسته است. امتیاز دارسی در واقع سومین قراردادی بود که طی آن استخراج نفت ایران به خارجیها واگذار میشد. پیش از آن، در امتیاز دالکی (1262/ 1883) و امتیاز رویتر (1251/ 1872) نیز حق برداشت نفت ایران واگذار شده بود، اما هر دو به دلیل توفیق نیافتن در برداشت نفت باطل شدند. امتیاز دالکی (دالکی، شهری در استان بوشهر) اولین قرارداد دربارۀ نفت ایران بود که در دورۀ قاجار به خارجیها (شرکت انگلیسی هوتز[2]) واگذار گردید. 16 سال قبل از تصویب اولین برنامۀ عمرانی در ایران (1327)، در سال 1311، امتیاز دارسی بهعنوان تنها امتیاز در حال بهرهبرداری از صنعت نفت ایران توسط رضاشاه لغو شد. در پی این مسئله اختلافی بین ایران و انگلستان به وجود آمد که به انعقاد قرارداد جدیدی بین ایران و انگلستان (در سال 1312/ 1933) منجر شد که با قرارداد دارسی تفاوت ماهوی نداشت. نفت تاریخی پر فراز و نشیب در ایران داشته است. اولین برنامۀ توسعه در ایران (برنامۀ عمرانی اول) در 26 بهمن 1327 به تصویب مجلس شورای ملی رسید. قبل از تصویب اولین برنامۀ عمرانی و در فاصلۀ سالهای 1316 تا 1323 (در خلال جنگ جهانی دوم)، بهجز بخش نفت، تقریباً تمام بخشهای اقتصاد ایران دارای رشد منفی و ناپایدار بود. در زمان شروع برنامهریزی نفت هنوز ملی نشده بود. ملی شدن صنعت نفت و تبعات آن دو سال بعد از تصویب اولین برنامۀ عمرانی کشور به وقوع پیوست. پس به این ترتیب، نفت از همان برنامۀ عمرانی اول نقش مؤثری در تحولات داشت. در این پژوهش تلاش میشود جایگاه، سهم و اهمیت درآمدهای نفتی در برنامههای اول تا پنجم عمرانی در زمان پهلوی بررسی شود.
رودری و همکاران (1400) در مطالعۀ خود تلاش دارند به این سؤال پاسخ دهند که آیا نفت برای ایران موهبت بوده است یا نفرین؟ آنان نتیجهگیری میکنند افزایش قیمت نفت بر توسعۀ مالی ایران تأثیر معناداری ندارد و چنانچه در سطح بالای خود باشد باعث کاهش توسعۀ مالی میشود. همچنین چنانچه شاخص توسعۀ مالی مبتنی بر شبکۀ بانکی در سطح میانه باشد، افزایش قیمت نفت نفرین نیست و توسعۀ مالی بانکی را کاهش نمیدهد. همچنین متغیرهای باز بودن مسیرهای تجاری و رشد اقتصادی بسته به نوع توسعۀ مالی و رژیم تأثیر متفاوتی دارند. براساس نتایج این پژوهش، افزایش قیمت و درآمدهای نفتی تحت هر شرایطی منجر به کاهش توسعۀ مالی در کشور نمیشود و سیاستگذاریها بایستی با توجه به پایداری و رژیم حاکم بر توسعۀ مالی و نوع توسعۀ مالی صورت پذیرد.[3]
حسینزاده و همکاران (1399) در تحقیقی با عنوان «بررسی تأثیر تحولات نفت بر توسعهنیافتگی سیاسی در ایران عصر پهلوی دوم، براساس رهیافت نهادگرایی جدید» میکوشند بنا بر دیدگاه نهادگرایی جدید به این سؤال پاسخ دهند که چرا و چگونه ایران در عصر پهلوی دوم با وجود ثروت هنگفتی که از درآمدهای نفتی به دست آورد، در عرصۀ سیاسی توسعه نیافت؟ یافتهها حاکی از آن است که ویژگیهای نهادی ایران در دوران پهلوی دوم دلیل اصلی توسعهنیافتگی ایران است.[4]
لیلاز (1398) در کتابی با عنوان موج دوم: تجددسازی آمرانه در ایران به بررسی برنامههای سوم، چهارم و پنجم عمرانی در فصول جداگانه پرداخته است. او در این کتاب در پی آن است که نقش برنامههای سوم تا پنجم را در رویدادهای منتهی به انقلاب ۲۲ بهمن 1357 دریابد و سهم هر یک از برنامهها، روح حاکم بر آنها و نیز تأثیر انحراف از برنامهها را در شکست پروژۀ نوسازی اقتصادی ـ اجتماعی ایران مطالعه کند. نویسنده در بررسی برنامههای عمرانی سهگانه، نگاهی به بخشهای مختلف اقتصاد ایران از جمله نفت کرده است.[5]
نادرینژاد و همکاران (1397) در پژوهشی با عنوان «نفت، کیفیت زندگی و توسعه در ایران» سهم ثروت طبیعی نفت و درآمدهای حاصل از آن را بر کیفیت زندگی مردم ایران بررسی کردهاند. از نظر آنان شتابزدگی و عدم فرصت برای اصلاحات نهادی، بیتوجهی به بستر بومی، تک سویه بودن و بیتوجهی به پایداری از مشخصههای سیاستهای اجتماعی دولت ایران طی سالهای 90-1350 شمسی، بهرغم تغییر رژیم و دولتها، است. این امر نشان میدهد ساختارهای ایران همواره دارای مسائل و نقایص بنیادی است که سبب میشود مشکلات در همۀ حوزها از جمله حوزۀ رفاه و کیفیت زندگی پیوسته بازتولید گردد.[6]
کفایی و رحمانی (1397) در تحقیقی با عنوان «بررسی نقش درآمدهای نفتی در چگونگی اثرگذاری توسعۀ بخش مالی بر رشد اقتصادی کل و بخش غیرنفتی در ایران» نشان میدهند توسعۀ مالی بر رشد اقتصادی تأثیر مثبت داشته، ولی درآمدهای نفتی و افزایش ناگهانی آن تأثیر منفی بر این رابطه گذاشته و موجب کاهش آن شده است.[7]
بابایی و جلالیفر (1395) در مقالۀ خود با عنوان «کاربرد الگوی داده ـ ستانده بهمنظور ارزیابی جایگاه بخش نفت و گاز در اقتصاد ایران»، نقش صنعت نفت و گاز را در اقتصاد ایران با استفاده از جدول داده ـ ستانده و ضرایب متنوعی از جمله ضرایب پسین و پیشین محاسبه و بررسی میکنند. براساس یافتههای این پژوهش، بخش خدمات مهمترین عرضهکنندۀ نهادههای مورد نیاز برای تولید در بخش نفت و گاز است. شاخص حساسیت انتشار برای صنعت نفت بزرگتر از واحد است که این نشان میدهد سایر بخشها در پیشبرد مقاصد تولیدی خود از محصولات این صنعت به طور مستقیم و غیرمستقیم به نحو مطلوبی استفاده میکنند. صنعت نفت از نظر کشش تولید کل رتبۀ سوم را به خود اختصاص داده، که از یک طرف نشاندهندۀ اهمیت این صنعت از نظر پیوند با سایر فعالیتهای اقتصادی است و از طرف دیگر بیانگر نقش این صنعت در جبران تقاضای نهایی است.[8]
در این مطالعات بیشتر بر نقش مثبت و منفی نفت در اقتصاد ایران به صورت کلی و تأثیر درآمدهای نفتی بر یک بخش به صورت خاص تأکید شده است. وجه تمایز پژوهش حاضر تمرکز بر جایگاه درآمدهای نفتی در برنامههای عمرانی پنجگانه در دوران پهلوی است. همچنین برخی از این تحقیقات دارای جهتگیری خاص و افراط و تفریطهایی هستند. به قول سعید لیلاز، «نوشتن و سخن گفتن دربارۀ این دورۀ تاریخی هنوز در چنبرههای ملاحظات و سوگیریهای فرقهای و ایدئولوژیک گرفتار است و طی طریق بر سیاق صواب در این وادی بسیار صعب و متعذر است.»[9] با این حال در پژوهش حاضر بسیار تلاش شده است از هر گونه سوگیری و جهتدهی مطالب دوری و استقلال پژوهشی حفظ شود.
روششناسی تحقیق
این پژوهش کیفی و روش جمعآوری اطلاعات در آن به صورت اسنادی و کتابخانهای است. در تحلیل دادهها نیز از روش هرمنوتیک استفاده میشود. در ادامه به مراحل این روش[10] اشاره میگردد:
برنامههای عمرانی دوران پهلوی
نظام برنامهریزی حکومتها در ایران از منظر تاریخی دارای قدمتی طولانی است، اما تلاشها برای ساختاربندی و طرح برنامه برای توسعۀ اقتصادی در شکل نوین آن از سالهای آغازین دورۀ پهلوی (قرن چهاردهم) آغاز شد. سال 1316 را میتوان سال شروع بسترسازی اجرایی برای برنامهریزی در کشور به شمار آورد. الگوی نوسازی در ایران با حکومت رضاشاه یعنی با شروع دورۀ پهلوی پایهگذاری شد.[11] ایران یکی از باسابقهترین کشورها در برنامهریزی توسعه است و تدوین برنامههای مدون در عصر پهلوی از سال 1327 آغاز شد و تا سال 1356 ادامه داشت.[12]
در عصر پهلوی پنج برنامۀ عمرانی تدوین گردید. از میان آنها، برنامۀ پنجم مدتی بعد از تصویب و اجرا مورد بازبینی و تجدیدنظر کلی قرار گرفت. برنامۀ عمرانی اول و دوم هفتساله و مابقی پنجساله بودند. در جدول شمارۀ 1 به تاریخ تصویب و اجرای برنامهها اشاره شده است.
جدول 1. مشخصات برنامههای توسعۀ اقتصادی و عمرانی در عصر پهلوی
برنامه |
زمان تصویب |
مدت اجرا |
زمان اجرا |
برنامۀ عمرانی اول |
بهمن 1327 |
هفت سال |
مهر 1328 تا شهریور 1334 |
برنامۀ عمرانی دوم |
اسفند 1334 |
هفت سال |
مهر 1335 تا مهر 1341 |
برنامۀ عمرانی سوم |
شهریور 1341 |
پنج سال و نیم |
مهر 1341 تا اسفند 1346 |
برنامۀ عمرانی چهارم |
اسفند 1346 |
پنج سال |
مهر 1347 تا اسفند 1351 |
برنامۀ عمرانی پنجم |
اسفند 1351 |
پنج سال |
فروردین 1352 تا اسفند 1356 |
ایران یکی از نخستین کشورهای جهان سوم است که برنامهریزی اقتصادی را به اجرا درآورد. اولین برنامۀ ایران سه سال زودتر از نخستین برنامۀ هند و حتی زودتر از چین به اجرا گذاشته شد. ترکیه هم برنامهای را در سال 1947 (1326) به اجرا درآورد، اما در خاورمیانه، برنامهریزی اقتصادی در مصر در سال 1952 (1331) آغاز شد و در حقیقت تا اواخر دهۀ 1960م (1340) برنامهریزی از سرمایهگذاری در بخش عمومی فراتر نمیرفت. در سالهای منتهی به شروع برنامۀ عمرانی اول، مشکلاتی نظیر وقوع جنگ جهانی دوم، سقوط دولت مرکزی و تبعید رضاشاه در شهریور 1320 باعث شد تأسیسات صنعتی و کارخانههایی که عمدتاً به پشتوانۀ دولت در ایران تأسیس شده بودند، در آستانۀ تعطیلی قرار گیرند و به علت رکود بخش صنایع و معادن سهم این بخش طی این مدت کاهش یابد و زمینههای صنعتی اندکی که در کشور شکل گرفته بود نیز دچار مشکل شود. با توجه به موضوع پژوهش حاضر در ادامه به بررسی برنامههای عمرانی اول تا پنجم با محوریت جایگاه نفت و درآمدهای آن میپردازیم.
برنامۀ عمرانی اول و ملی شدن صنعت نفت
اولین برنامۀ توسعه در ایران (برنامۀ عمرانی اول) در 26 بهمن 1327 به تصویب مجلس شورای ملی رسید و سپس در 13 تیر 1328 قانون اجازۀ اجرای موقت آن تصویب شد. مدت اجرای این برنامه هفت سال (از مهر 1328 تا شهریور 1334) بود. قبل از تصویب برنامۀ عمرانی اول، در تاریخ 27 مرداد 1325 هیئت دولت تشکیل هیئت عالی برنامه را تصویب کرد. پس از مطالعات هیئت عالی برنامه، توانایی مالی کشور برای اجرای نقشۀ وسیعی که اصلاحات اجتماعی و اقتصادی را در بر داشته باشد، ناکافی تشخیص داده شد و دولت به فکر افتاد بخشی از اعتبارات مورد نیاز را از طریق وام گرفتن از خارج تأمین کند. بنابراین، تقاضای وامی به مبلغ 250 میلیون دلار برای اجرای برنامۀ هفت ساله تنظیم شد و در 3 آبان 1325 از طریق سفارت ایران در امریکا، تسلیم هیئت مدیرۀ بانک بینالمللی ترمیم و توسعه گردید. بانک جهانی پرداخت وام را منوط به ارائۀ گزارش دقیق و اعلام نحوۀ مصرف وام و شیوۀ استرداد آن کرد.[13] هیئت دولت ایران برای تهیۀ این گزارش از طریق سفیر ایران در امریکا با چند شرکت مشورت کرد. نهایتاً حسن مشرف نفیسی، بهعنوان نمایندۀ ایران در بانک بینالمللی ترمیم و توسعه، با شرکت مهندسان مشاور موریس نودسن[14] وارد مذاکره و عقد قرارداد شد تا این شرکت به هیئت عالی برنامه در تهیۀ برنامۀ اصلاحی نهایی کمک کند. بهرغم تقدیم لایحۀ برنامه در اردیبهشت 1327 به مجلس شورای ملی، تصویب آن به تأخیر افتاد. در این بین، پس از تغییر دولت حکیمی و به دنبال تصمیم هیئت دولت جدید (به ریاست عبدالحسن هژیر) در شهریور 1327 برای اطلاع از نظر کارشناسان و متخصصان جهانی دربارۀ برنامه و استفاده از نظرات آنها برای رفع نواقص برنامه، به ابوالحسن ابتهاج (نمایندۀ ایران در جلسۀ مجمع عمومی بانک جهانی) مأموریت داده شد به همراه سفیر ایران در واشنگتن و بنا بر توصیۀ بانک جهانی با شرکت مهندسین مشاور ماوراء بحار[15] قراردادی برای استفاده از خدمات تخصصی آنها تنظیم و منعقد کند. البته گزارش نهایی شرکت ماوراء بحار در مهر 1328 به دولت داده شد که به دلیل تصویب قانون اجازۀ اجرای برنامۀ عمرانی اول عملاً بدون استفاده ماند. اجرای برنامۀ اول با ملی شدن صنعت نفت (1329) و کودتای 28 مرداد (1332) و دیگر وقایع سیاسی و اجتماعی مهم مصادف بود.
منابع مالی برای اجرای برنامه ابتدا حدود 62 میلیارد ریال بود که بعداً در لایحۀ نهایی به 21 میلیارد ریال کاهش یافت. به دلیل نگرانی دربارۀ تأمین مالی، در ابتدا در گزارش مشرف نفیسی پیشنهاد شده بود که یک سوم از هزینۀ برنامه (حدود 200 میلیون دلار) از طریق دریافت وام از بانک جهانی و دو سوم باقیمانده از محل منابع داخلی تأمین شود. برای افزایش منابع داخلی نیز چهار روش پیشنهاد شده بود: 1. اختصاص کامل منابع حاصل از حق امتیازها و سهم سود دریافتی دولت از شرکت نفت ایران و انگلیس به برنامه (60 میلیون پوند)؛ 2. کاهش نسبت پشتوانۀ اسکناس منتشرشده از 100 درصد به 50 درصد بهمنظور آزاد شدن منابع بانک ملی برای پرداخت وام برای تأمین مالی (35 میلیون پوند)؛ 3. سازماندهی دوبارۀ کارخانههای دولتی که توسط بانک صنعت و معدن اداره میشوند و فروش آن به سرمایهگذاران خصوصی (8 میلیون پوند) و 4. تشویق برای سرمایهگذاری و پسانداز خصوصی به میزان 8 میلیون پوند.[16]
اقتصاد ایران در اوایل دهۀ 1320 متکی بر بخش کشاورزی بود و تا قبل از سال 1323 بیش از 30 درصد از تولید ناخالص داخلی به بخش کشاورزی اختصاص داشت. در سالهای قبل از برنامۀ عمرانی اول بهمرور از سهم بخش کشاورزی کاسته و به سهم بخش نفت افزوده شد، به طوری که سهم بخشهای کشاورزی و نفت بهترتیب از 30.6 و 18.5 درصد در سال 1319 به 23.6 و 38 درصد در سال 1326 رسید.[17] در مادۀ 5 قانون برنامۀ عمرانی اول آمده است:
در سال 1327 ششصد میلیون ریال (600.000.000) و در سنوات بعد تا انتهای دورۀ هفتساله، کلیۀ درآمدهای دولت از محل پرداختهای شرکت سهامی نفت ایران و انگلیس به اجرای برنامه تخصیص داده خواهد شد. پس از انقضای دورۀ هفتساله درآمدهای مشروح در این ماده جهت پرداخت بهره و استهلاک وامهایی که به موجب قانون برای اجرای برنامه اخذ میشود تخصیص داده خواهد شد.[18]
در فصل چهارم برنامۀ عمرانی اول با عنوان «سرمایه برای ایجاد شرکت سهامی نفت ایران» مبلغ 1 میلیارد ریال (یا به عبارت متن قانون 1000 میلیون ریال) اعتبار در نظر گرفته شده بود. بعد از ملی شدن صنعت نفت در اسفند 1329 و اعمال تحریمهای مربوط به آن، درآمدهای نفتی ایران تا سال 1333 متوقف گردید. براساس گزارش عملکرد برنامۀ عمرانی اول، سهم ارزش افزودۀ بخش نفتی ایران در سال 1331 و 1332 به صفر رسید و بعد از آن نیز نسبت به سال قبل از ملی شدن صنعت نفت حجم آن بسیار کم بود. بین سالهای 1331 تا 1334 اقتصاد کشور وضع مطلوبی نداشت. درآمد ارزی کشور در نتیجۀ قطع درآمد نفت بسیار کاهش یافت و این امر باعث کاهش سرمایهگذاری در بخشهای صنایع و معادن و کشاورزی شد که در نهایت سیر نزولی رشد این بخشها را به دنبال داشت. طی سه سال، از 1330 تا 1333، شاخص هزینۀ زندگی 33 درصد رشد کرد. کاهش موجودیهای ارزی موجب محدودیتهای شدید اقتصادی شد و در عین حال موجودی کالاهای وارداتی رو به نقصان گذاشت و استقراض از بانک ملی و کاهش موجودی کالاهای وارداتی خطر افزایش شدید قیمتها را به دنبال داشت.[19]
شکل 1. سهم ارزشافزودۀ بخشهای مختلف در طول برنامۀ عمرانی اول
چنانکه در شکل 1 مشاهده میشود،[20] ارزشافزودۀ بخش نفت که در سالهای 1327 تا 1329 بالاترین سهم را داشت، بعد از سال 1329 به دلیل تبعات تحریم ناشی از ملی شدن صنعت نفت به صفر رسید و در سالهای 1331 و 1332 پایینترین بخش (بدون سهم) شد. از سال 1333 درآمدهای نفت با شیب بسیار محدودی که قابل مقایسه با میزان آن در دورۀ قبل از ملی شدن صنعت نفت نبود، از سر گرفته شد و در سال 1334 که سال پایانی برنامه است، بالاتر از بخش صنایع و معادن و پایینتر از بخشهای خدمات و کشاورزی قرار گرفت. پس از برقراری مجدد درآمد نفت در سال 1333، لازم بود برنامهای جدید منطبق با واقعیات تدوین شود. از این رو، با ورود ابوالحسن ابتهاج به سازمان برنامه، اجرای برنامۀ اول از شهریور 1334 و قبل از پایان رسمی زمان برنامه متوقف گردید.
برنامۀ عمرانی دوم و عبور از بحران درآمدهای نفتی
برنامۀ عمرانی دوم که مدت اجرای آن مانند برنامۀ عمرانی اول هفتساله بود (از 1/7/1335 تا 1/7/1341) در 8 اسفند 1334 به تصویب مجلس رسید. قبل از شروع برنامۀ عمرانی دوم، شرایط سخت اقتصادی ناشی از کاهش درآمدهای نفتی که از زمان ملی شدن صنعت نفت ادامه یافته بود، دولت را ناگریز به دریافت وام از بانک ملی کرد.[21] خزانهداری کل و دستگاههای دولتی در پایان سال 1334 که مقارن با آغاز برنامۀ عمرانی دوم بود، جمعاً معادل 10.9 میلیارد ریال به بانک ملی و 8.2 میلیارد ریال به دیگر بانکها بدهی داشتند. بدهی دولت و دستگاههای تابع آن به بانک ملی 5 میلیارد ریال و به سایر بانکها 6.9 میلیارد ریال، یعنی مجموعاً 11.9 میلیارد ریال افزایش یافته بود که معادل 165 درصد رشد بدهی دولت طی پنجسال به بانکها بود. بررسی ارزشافزودۀ بخشهای مختلف اقتصادی (به قیمتهای ثابت سال 1376) نشان میدهد بخش نفت طی برنامۀ عمرانی دوم از سال 1335 تا 1341 به طور متوسط سالانه 17.4 درصد رشد داشته است. دلیل رشد بالای ارزشافزودۀ بخش نفت، افزایش مجدد تولید آن بعد از شرایط بحرانی ناشی از تحریم نفت ایران در اوایل دهۀ 1330 است، به طوری که در سال 1334 رشد 347 درصدی در این بخش مشاهده میشود.[22] در جدول 2 رشد ارزشافزودۀ بخش نفت در طی سالهای اجرای برنامۀ عمرانی دوم آمده است.[23]
جدول 2. ارزشافزودۀ بخش نفت (به قیمت ثابت سال 1376ش) (میلیارد ریال)
عنوان/سال |
1335 |
1336 |
1337 |
1338 |
1339 |
1340 |
1341 |
میانگین |
ارزشافزوده |
8291 |
11275 |
13150 |
14905 |
16522 |
19155 |
21372 |
17.4 درصد |
نرخ رشد (درصد) |
- |
36 |
16.6 |
13.3 |
10.9 |
15.9 |
11.6 |
|
سهم نسبت به کل بخشها (درصد) |
28.6 |
31.4 |
32.1 |
33.6 |
33.8 |
36.5 |
38.3 |
33.5 درصد |
میانگین ارزشافزودۀ بخش نفت در طول سالهای اجرای برنامۀ عمرانی دوم برابر 17.4 درصد بوده است. سهم بخش نفت از کل ارزشافزودۀ بخشهای مختلف در برنامۀ عمرانی دوم 33.5 درصد بوده که بیشتر از بخشهای کشاورزی (با سهم 19.2 درصد) و صنایع و معادن (با سهم 7.4 درصد) و کمتر از سهم خدمات (با سهم 39.9 درصد) بوده است. در این برنامه سهم بخش کشاورزی کاهش چشمگیری داشت، تا جایی که سهم آن از 24 درصد در ابتدای برنامه به 15 درصد در پایان برنامه کاهش یافت و در مقابل سهم بخش نفت از 29 درصد در ابتدای برنامه به 38 درصد در پایان آن رسید. شکل 2 سهم رشد بخشهای مختلف اقتصادی (نفت، خدمات، کشاورزی، صنایع و معادن) را از تولید ناخالص داخلی در طول اجرای برنامۀ عمرانی دوم نشان میدهد.[24]
شکل 2. نرخ رشد تولید ناخالص داخلی و سهم رشد بخشهای اقتصادی
از تولید ناخالص داخلی در طول سالهای اجرای برنامۀ عمرانی دوم
سهم نفت در سال از نرخ رشد تولید ناخالص داخلی در سال 1336 و 1338 و همچنین در دو سال پایانی برنامۀ عمرانی دوم (1340 و 1341) از سایر بخشها زیادتر بود و در سایر سالها تقریباً به اندازۀ سهم بخش خدمات بود، ولی همواره و در طول اجرای برنامه از دو بخش کشاورزی و صنایع و معادن بالاتر بود.
برنامۀ عمرانی سوم، فراتر از انتظارات
برنامۀ عمرانی سوم در شهریور 1341 برای اجرا از 1/7/1341 تا 29/12/1346 (به مدت پنج سال و نیم) تصویب شد. این برنامه از معدود برنامههایی است که در آن عملکرد رشد اقتصادی از هدف اعلامشده پیشی میگیرد. میانگین رشد اقتصادی این برنامه تقریباً 8.3 درصد بود. برنامۀ عمرانی سوم اولین برنامۀ جامع توسعه در ایران به شمار میرود و در میان برنامههای قبل و بعد از انقلاب، از لحاظ رشد اقتصادی رتبۀ دوم را دارد. همچنین برخلاف دو برنامۀ قبلی که از نظر زمانی هفتساله بودند، این برنامه اولین برنامۀ پنحساله بود. دکتر خداداد فرمانفرماییان، از طراحان اصلی برنامۀ عمرانی سوم و مدیر دفتر اقتصادی سازمان برنامه، در این باره میگوید: «این هم از ابتکارات دفتر اقتصادی سازمان برنامه بود که ما فکر کردیم برنامۀ پنجساله را بهتر میتوانیم تهیه بکنیم، بهتر میشود پیشبینی کرد، مدت کوتاهتر است و شاید عملیتر باشد. بعد از آن دیگر برنامهها پنجساله شد.»[25]
تحول اجرایی بسیار مهم دیگر در برنامۀ عمرانی سوم، تفکیک برنامهریزی از اجرا و انتقال اجرای برنامه به وزارتخانهها از یک سو و الحاق بودجهریزی و کنترل بودجۀ سالیانۀ وزارتخانهها به سازمان برنامه و تبدیل آن به سازمان برنامه و بودجه از سوی دیگر بود. در برنامههای عمرانی اول و دوم، سازمان برنامه همۀ مراحل از طراحی تا تکمیل طرحها را مستقیماً و به طور مستقل انجام میداد که این امر اعتراضات همیشگی وزارتخانهها را به دنبال داشت.[26] نوآوری دیگر در برنامۀ عمرانی سوم تفکیک اولویت طرحهای عمرانی و اقتصادی به هسته و غیرهسته بود. مطابق این ابتکار طرحهای عمرانی برنامۀ سوم در هر بخش به گونهای دستهبندی و تنظیم شد که در صورت کاهش منابع، در هر لحظه بتوان بهفوریت اولویتهای تخصیص منابع کمیاب را بهدرستی تشخیص داد. بعد از گذشت چند ماه از تصویب برنامۀ عمرانی سوم، اصلاحات موسوم به انقلاب سفید توسط محمدرضا شاه اعلام شد. در گزارش مقدماتی برنامۀ سوم که در تابستان سال 1340 تهیه شد، آمده است: «اگر کشور ایران میخواهد در یک دورۀ بیستوپنجساله و طی پنج برنامۀ عمرانی [از برنامۀ عمرانی سوم به بعد] تا پایان سال 1366 به جرگۀ کشورهای توسعهیافته بپیوندد لازم است هر سال صرفنظر از درآمد نفت، 18 درصد کل تولید ملی به مصرف سرمایهگذاری ثابت برسد. با چنین نرخ سرمایهگذاری، درآمد سرانۀ ایران پس از بیستوپنج سال به 2.5 برابر سطح درآمد سرانه در دورۀ برنامۀ دوم میرسد.»[27] در مادۀ 5 قانون برنامۀ سوم آمده است:
سهمی از درآمد نفت که در هر سال (یا قسمتی از سال) طی دورۀ برنامه عاید دولت میشود به محض وصول طبق جدول زیر در حساب مخصوصی به نام (حساب درآمد برنامه) در بانک مرکزی سپرده خواهد شد.
نیمۀ دوم سال 1341 |
55 درصد درآمد نفت (با رعایت قانون بودجۀ سال 1341) |
نیمۀ دوم سال 1342 |
60 درصد درآمد نفت |
نیمۀ دوم سال 1343 |
65 درصد درآمد نفت |
نیمۀ دوم سال 1344 |
70 درصد درآمد نفت |
نیمۀ دوم سال 1345 |
75 درصد درآمد نفت |
نیمۀ دوم سال 1346 |
80 درصد درآمد نفت |
در موقع پرداخت اقساط فوق وجوه مربوط به هزینۀ طرحهای عمرانی مستمر دولت که ضمن برنامۀ سوم منظور شده است و هزینۀ نگاهداری و ادارۀ تأسیساتی که در اثر اجرای برنامه به وجود آمده است براساس اعتبارات عمرانی مصوب و به ترتیبی که بین وزارت دارایی و سازمان برنامه توافق خواهد شد از اقساط مزبور کسر خواهد گردید.[28]
در تبصرۀ 1 همین ماده منظور از درآمد نفت کاملاً مشخص و تصریح میشود:
درآمد نفت مذکور در این ماده عبارت است از جمع وجوهی که به موجب قرارداد نفت مصوب ششم آبان ماه 1333 (اعم از مالیات بر درآمد و پرداخت مشخص) عاید دولت ایران میشود (اقساط بدهی دولت به شرکت سابق نفت ایران و انگلیس «موضوع مادۀ یک قسمت دوم قرارداد مزبور» که در موقع خود پرداخت گردیده از این رقم موضوع میگردد) و همچنین هر درآمد دیگری که دولت ایران از منابع نفت طبق قراردادهای موجود یا قراردادهایی که بعداً منعقد خواهد نمود به دست میآورد.
سهم نفت در کل صادرات کالا و خدمات کشور که در سال 1338 حدود 74.2 درصد بود، در سال 1341 به 80 درصد و در سال 1346 به 83 درصد رسید و دیگر هرگز به کمتر از این مقدار بازنگشت.[29] برنامۀ سوم را میتوان نقطۀ آغاز رشد دائمی نفت به صورت منبعی پایدار و مطمئن دانست. در جدول شمارۀ 3 میزان دریافتهای بخش نفت در طی برنامۀ عمرانی سوم آمده است.[30]
جدول 3. دریافتهای بخش نفت در طی سالهای برنامۀ عمرانی سوم (میلیون دلار)[31]
سال |
1341 |
1342 |
1343 |
1344 |
1345 |
1346 |
جمع |
دریافتی بخش نفت |
423.2 |
470.8 |
753.8 |
648.5 |
719.6 |
734.5 |
1173.1 |
مجموع دریافتهای بخش نفت از 423.2 میلیون دلار در ابتدای برنامۀ عمرانی سوم با 73.5 درصد رشد به 734.5 میلیون دلار میرسد و مجموع کل دریافتهای بخش نفت در طول برنامه 1173.1 میلیون دلار میشود. مطابق جدولهای حسابهای ملی ایران سهم بخش نفت در تولید ناخالص داخلی طی برنامۀ سوم از 13.9 درصد به 16.7 درصد میرسد و متوسط رشد سالانۀ بخش نفت در تولید ناخالص داخلی 13.6 درصد میشود که بیشتر از سهم کشاورزی با 2.8 درصد رشد متوسط سالانه و صنایع و معادن با 12.7 درصد رشد است.
جدول 4. سهم تولید بخش نفت در تولید ناخالص ملی در ابتدا و انتهای برنامۀ عمرانی سوم[32]
بخش/سال |
1341 (شروع برنامه) |
1346 (پایان برنامه) |
متوسط رشد سالانه طی دورۀ برنامۀ سوم |
||
ارزش |
درصد به کل |
ارزش |
درصد به کل |
||
نفت |
38 میلیارد ریال |
11.6 |
71.7 میلیارد ریال |
14.5 |
13.6 درصد |
افزایش سهم و میزان دریافتهای نفتی در برنامۀ عمرانی سوم در حالی است که در طول پنج سال منتهی به سال 1346 سطح عمومی قیمتها (تورم) در کشور فقط 7.5 درصد افزایش مییابد که این رقم در تمام تاریخ مکتوب و مستند اقتصاد ایران از سال 1315 تا حال (1401) کمترین نرخ تورم در یک دورۀ پنجسالۀ پی در پی است.[33] این امر در حالی است که طبق گزارش عملکرد برنامۀ عمرانی سوم، درآمدهای دولت، اعم از درآمدهای نفتی و غیرنفتی، طی سالهای برنامۀ عمرانی سوم به شکل قابل توجهی افزایش میباید و مجموع درآمدهای عمومی دولت از 48.2 میلیارد ریال در سال 1341 به 107 میلیارد ریال (بیش از دو برابر) در سال 1346 میرسد. بالاترین رشد در طول برنامۀ عمرانی سوم مربوط به گروه نفت و بعد از آن بخش صنعت و معدن بوده است.
با توجه به اطلاعات موجود میتوان اینطور نتیجهگیری کرد که بخشهای اصلی و تعیینکننده در تحقق رشد 9.7 درصدی برنامۀ سوم، بخشهای نفت و خدمات بودند. بخش نفت سهم 4.5 درصد و بخش خدمات سهم 3.4 درصد (مجموع هر دو بخش 7.9 درصد) از رشد 9.7 درصدی برنامۀ عمرانی سوم را به خود اختصاص دادند. با آنکه بخش صنایع و معادن نیز رشد چشمگیری طی برنامۀ سوم داشت، اما تنها 1 درصد از رشد کل برنامه را به دست آورد و بخش کشاورزی با متوسط سهم رشد 0.4 درصد تقریباً نقشی در رشد برنامه ایفا نکرد.[34] برنامۀ عمرانی سوم 6 درصد از میزان رشد هدفگذاریشده پیشی گرفت. این امر نشان میدهد در صورت برنامهریزی اصولی و ایجاد ظرفیت در اقتصاد و بخشهای مختلف و نیز سرمایهگذاری هدفمند میتوان انتظار داشت افزایش درآمدهای نفتی و سایر درآمدهای ارزی امر نامبارکی نباشد و حتی به رشد تولید ناخالص داخلی نیز منجر شود.
برنامۀ عمرانی چهارم، طلاییترین دوران
برنامۀ عمرانی چهارم که موفقترین برنامۀ توسعه از ابتدای شروع برنامهها (1327) تاکنون (1401) به شمار میرود، در 27 اسفند 1346 برای اجرا در طی پنج سال از 1 فروردین 1347 تا 30 اسفند 1351 تصویب شد. رویکرد اصلی برنامۀ عمرانی چهارم برای دستیابی به اهداف پیشبینیشده، تسریع رشد از طریق افزایش توان تولید با اتکا به توسعۀ صنعتی و اصلیترین هدف کمّی برنامه نیز رشد سالانۀ تولید ناخالص ملی به میزان 9 درصد بود. سرمایهگذاری ثابت در طول برنامۀ عمرانی چهارم برای تأمین هدف فوق جمعاً 810 میلیارد ریال برآورد، و پیشبینی شده بود که 743 میلیارد ریال آن از منابع داخلی و 67 میلیارد ریال (معادل 8.2 درصد) از محل منابع خارجی تأمین گردد.[35]
هدفهای کمی در طی سالهای برنامۀ چهارم عبارت بودند از افزایش متوسط رشد سالانۀ تولید ناخالص داخلی10 درصد، تولید ناخالص ملی 9.4 درصد، رشد مصرف 7.4 درصد، رشد سرمایهگذاری ثابت 13.7 درصد و رشد سرانۀ کشور 6.6 درصد.[36] در جدول 5 رشد سالانۀ تولید ناخالص ملی به قیمت ثابت بخشهای اصلی اقتصاد ایران در طی برنامۀ عمرانی سوم و پیشبینی برنامۀ عمرانی چهارم ذکر شده است. به نظر میرسد موفقیت بیش از انتظار برنامۀ عمرانی سوم در افزایش پیشبینی رشد سالانۀ تولید ناخالص ملی مؤثر بوده است.
جدول 5. رشد سالانۀ تولید ناخالص داخلی به قیمت ثابت (درصد) در طی برنامۀ عمرانی سوم و پیشبینی برنامۀ عمرانی چهارم[37]
بخش/ دوره |
عملکرد برنامۀ عمرانی سوم ( از 1341 تا 1346) |
پیشبینی برنامۀ عمرانی چهارم (از 1347 تا 1351) |
کشاورزی |
4.6 درصد |
4.4 درصد |
صنعت |
11.3 درصد |
13 درصد |
نفت |
13.4 درصد |
15.3 درصد |
ساختمان |
12.7 درصد |
9.9 درصد |
آب و برق |
34 درصد |
16.8 درصد |
خدمات |
8.8 درصد |
7.5 درصد |
تولید ناخالص ملی |
8.4 درصد |
9.4 درصد |
یکی از مسائل مهم در طول دورۀ برنامۀ عمرانی چهارم، تغییر رویکرد محمدرضا شاه در چندوجهی کردن سبد صادرات نفت و گاز ایران و توازن بین دو بلوک شرق (شوروی) و غرب (امریکا) بود که احتمالاً ناشی از بدبین شدن به امریکا از جمله در زمان دولت علی امینی بوده است. امیر اسدالله علم در یادداشتهای روزانۀ خود در این باره مینویسد: «شاه تصمیم گرفته بود در کنار خط لولۀ گاز احداثشده بین ایران و شوروی، خط لولۀ نفتی با ظرفیت بسیار بالایی در حد سالانه 200 میلیون تن احداث کند که نفت تولیدی کشورهای حاشیۀ خلیج فارس را به شوروی برساند و از این طریق امنیت کل کشورهای درگیر در طرح را به هم پیوند بزند... شاه به من فرمودند میخواهم قرارداد عدم تعرض برای 25 سال با شورویها امضا کنم.»[38] اثرات مثبت این تغییر رویکرد در سیاست خارجی بسیار زود بر اقتصاد ایران نمایان شد. از برنامۀ عمرانی سوم بحث صادرات گاز به اتحاد شوروی در دستور کار قرار گرفت و چون حوزۀ گاز خارج از کنسرسیوم نفت بود، دولت ایران علاقهمندی روزافزونی به صدور گاز به شوروی نشان میداد. صدور گاز به اتحاد شوروی موجب پایهگذاری صنعت گاز و همچنین توسعۀ آن شد که از آن جمله تأسیس کارخانجات لولهسازی اهواز و نیز افزایش درآمدهای ارزی ناشی از تهاتر با طرف شوروی بود که از رقم صفر در سال 1342 به حدود 37 میلیون دلار در سال 1346 رسید.
در مادۀ 5 قانون برنامۀ عمرانی چهارم آمده است: «هشتاد درصد از درآمد نفت و صددرصد درآمد گاز و پتروشیمی [صنعت پتروشیمی ایران در این دوران تازهتأسیس بود] که در هر سال طی دورۀ برنامه عاید دولت میشود به محض وصول در اختیار سازمان برنامه گذارده میشود.» در تبصرۀ 1 همین ماده (همانند قانون برنامۀ سوم) منظور از درآمدهای نفتی تصریح میشود: «درآمد نفت مذکور در این ماده عبارت است از جمع وجوهی که به موجب قرارداد نفت مصوب هفتم آبانماه 1333 (اعم از مالیات بر درآمد و پرداخت مشخص) عاید دولت ایران میشود و همچنین هر درآمد دیگری که دولت ایران از منابع نفت طبق قراردادهای موجود یا قراردادهایی که بعداً منعقد خواهد نمود به دست میآورد.» در مادۀ 6 نیز برای احتمال عدم تحقق درآمدهای نفتی پیشبینی لازم صورت گرفته بود. طبق این ماده مقرر شده بود:
دولت مجاز است بهمنظور جبران کمبود درآمد مذکور در مادۀ 5 نسبت به اعتبارات برنامۀ چهارم از اوراق قرضه و اسناد خزانه و اعتبارات بانکی و بخش خصوصی از منابع داخلی و همچنین تا 150 میلیارد ریال طبق قانون نحوۀ خرید ماشینآلات و سایر لوازم برای اجرای طرحهای مصوب برنامههای عمرانی کشور مصوب 18 خرداد 1345 در مدت پنج سال اجرای برنامه از اعتبارات خارجی استفاده نماید. اصل و بهرۀ وامهای مذکور در دورۀ برنامۀ چهارم از محل درآمد برنامه و پس از آن از محل درآمد عمومی کشور قابل پرداخت خواهد بود.
برای دورۀ پنجسالۀ 1347 تا 1351 پیشبینی شده بود که 385 میلیارد ریال از محل صادرات نفت و 21 میلیارد ریال از پتروشیمی و گاز در اختیار سازمان برنامه قرار گیرد و در مجموع 85 درصد از کل هزینۀ عمرانی 480 میلیارد ریالیِ برنامۀ عمرانی چهارم از این دو محل تأمین شود. در مجموع کل درآمد نفت برای این دورۀ پنجساله حدود 487 میلیارد ریال پیشبینی شد. این برآورد 153 درصد از عملکرد دورۀ مشابه برنامۀ عمرانی سوم بیشتر بود. در برنامۀ چهارم برای نخستینبار صادرات محصولات پتروشیمی و آلومینیوم با 501 میلیون دلار ارزش و نیز درآمد صادرات گاز به اتحاد شوروی از سال 1349 با ارزش 139 میلیون دلار در برنامه منظور شد و کل دریافتهای ارزی کشور در سالهای 1347 تا 1351 بیش از 9.4 میلیارد دلار پیشبینی شد که برای آن زمان رقمی افسانهای بود. با این حساب پیشبینی میشد متوسط دریافت ارزی سالانۀ برنامۀ عمرانی چهارم نسبت به برنامۀ عمرانی سوم 85 درصد و در مقایسه با برنامۀ دوم 282 درصد افزایش یابد.
با وجود اینکه در برنامۀ عمرانی چهارم نرخ رشد تولید ناخالص داخلی به طور متوسط 9 درصد در نظر گرفته شده بود، در عمل نرخ رشد متوسط 13 درصدی محقق شد و حتی تولید ناخالص داخلی بدون نفت نیز با رشد 11.5 درصدی از کل رشد پیشبینیشده با نفت (9 درصد) بیشتر بود. این وضعیت نشاندهندۀ روند روبهرشد نرخ رشد اقتصادی حتی بدون نفت است که دلیل آن ایجاد ظرفیتهای اقتصادی و سرمایهگذاری در بخشهای مختلف بود.
جدول 6. تولید ناخالص داخلی در طول برنامۀ عمرانی چهارم به قیمت ثابت 1376 (میلیارد ریال)[39]
عنوان/سال |
1347 |
1348 |
1349 |
1350 |
1351 |
میانگین |
تولید ناخالص داخلی |
99000.6 |
111612.4 |
122589 |
139278.4 |
162556.5 |
--- |
تولید ناخالص داخلی بدون نفت |
56152.2 |
60519.3 |
65450.5 |
73471 |
87980.2 |
--- |
رشد تولید ناخالص داخلی (درصد) |
12.2 |
12.7 |
9.8 |
13.6 |
16.7 |
13 درصد |
رشد تولید ناخالص داخلی بدون نفت (درصد) |
9.5 |
7.8 |
8.1 |
12.3 |
19.7 |
11.5 درصد |
چنانکه جدول 6 نشان میدهد، میزان تولید ناخالص داخلی با و بدون نفت در تمام سالهای برنامه روند صعودی داشت، به صورتی که میزان تولید ناخالص داخلی از رقم 99000.6 میلیارد ریال در سال 1347 به 162556.5 رسید و تولید ناخالص داخلی بدون نفت نیز از 56152.2 میلیارد ریال در سال 1347 به 87980.2 میلیارد ریال در سال 1351 رسید. همچنین در سال پایانی برنامه، یعنی در سال 1351، افزایش ناگهانی قیمت نفت باعث تغییر در سیاستهای کلان اقتصادی و برنامهریزی کشور شد که این امر در برنامۀ عمرانی پنجم نمود بیشتری یافت. همانطور که در جدول 6 مشاهده میشود، افزایش رشد تولید ناخالص داخلی بدون نفت و با نفت بهترتیب به 16.7 درصد و 19.7 درصد میرسد که در هر دو حالت از میانگین کل دوره بالاتر و در میان سالهای برنامۀ عمرانی چهارم، سال 1351 دارای بیشترین رشد در این دو شاخص است. در جدول 7 ارزشافزودۀ بخش نفت و سهم آن از رشد کل ارزشافزودۀ ایجادشده آمده است.
جدول 7. ارزشافزودۀ بخش نفت و سهم از رشد آن در طول برنامۀ عمرانی چهارم به قیمت ثابت سال 1379[40]
عنوان/سال |
1347 |
1348 |
1349 |
1350 |
1351 |
میانگین |
ارزشافزوده (میلیارد ریال) |
42848 |
51093 |
57138 |
65807 |
74576 |
--- |
نرخ رشد (درصد) |
15.9 |
19.2 |
11.8 |
15.2 |
13.3 |
15.1 |
سهم از کل بخشها (درصد) |
42.6 |
45 |
45.7 |
46.4 |
44.8 |
44.9 |
بخش نفت در میان تمام بخشها با متوسط سهم 45 درصدی (44.9 درصد) و با متوسط رشد 15.1 درصد، عامل اصلی تحرک اقتصادی در طول سالهای برنامۀ عمرانی چهارم به شمار میرود.
برنامۀ عمرانی پنجم، انفجار درآمدهای نفتی و تجدیدنظر در برنامه
برنامۀ پنجم توسعه در تاریخ 21/12/1351 برای مدت پنج سال از تاریخ 11/1/1352 تا 30/12/1356 تصویب شد. اصلیترین هدف کمّی این برنامه رشد متوسط سالانه 11.4 درصد در تولید ناخالص داخلی به قیمتهای ثابت بود. در زمینۀ سرمایهگذاری نیز مقرر شد نسبت پسانداز ملی به تولید ناخالص ملی طی برنامۀ عمرانی پنجم از 21.5 درصد به حدود 26 درصد افزایش یابد. همچنین هدفگذاری شده بود که با اجرای حدود 2461 میلیارد ریال سرمایهگذاری ثابت که 1549 میلیارد ریال سهم بخش دولتی و 912 میلیارد ریال سهم بخش خصوصی باشد، نسبت سرمایهگذاری ثابت ناخالص داخلی به تولید ناخالص ملی از 22 درصد در سال آخر برنامۀ عمرانی چهارم به بیش از 27 درصد در سال آخر برنامۀ عمرانی پنجم افزایش یابد.[41]
سالهای اول دهۀ 1350، دستکم به دو دلیل، سالهای بروز تنش مجدد میان مدیران سیاسی و مسئولین سازمان برنامه و بودجه بود که تلفات مدیریتی زیادی به دنبال داشت. اول، تغییر مکرر دولتها در کنار ثبات شاه در جایگاه عالیترین مقام کشور باعث شده بود شاه خود را آشناترین و مسلطترین فرد به مسائل در مقایسه با سایر مدیران عالی کشور بداند و دوم، افزایش درآمدهای نفتی (هم ناشی از افزایش تولید نفت خام کشور و هم افزایش شدید قیمت جهانی) سبب شده بود حاکمیت، نهتنها در مقایسه با دیگر کشورهای در حال توسعۀ منطقه و خارج از آن بلکه حتی در سطح جهانی، خود را در جایگاه توسعۀ همهجانبه ارزیابی کند.[42] برنامۀ عمرانی پنجم با وجود پیچیدگی و جامعیت آن، که میتوان آن را جامعترین و فراگیرترین برنامۀ اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی دانست، در مقایسه با برنامههای چهارم و سوم، با کمترین مواد و تبصره یعنی 9 ماده و 2 تبصره به تصویب مجلس رسید. برنامۀ عمرانی اول دارای 15 ماده بود و تبصرهای نداشت. برنامۀ عمرانی دوم 21 ماده و 10 تبصره، برنامۀ عمرانی سوم 37 ماده و 7 تبصره و برنامۀ عمرانی چهارم 38 ماده و 10 تبصره داشت.
برنامۀ عمرانی پنجم نخستین و یگانه برنامه در تاریخ برنامهنویسی ایران پیش و پس از انقلاب 1357 است که اندکی پس از تصویب و اجرا، مورد تجدیدنظر اساسی قرار گرفت. اگر برنامۀ عمرانی سوم را نخستین برنامۀ اقتصادی ـ اجتماعی جامع در ایران و برنامۀ چهارم را موفقترین آنها بدانیم، برنامۀ پنجم را باید متلاطمترین برنامۀ عمرانی در دوران پهلوی به شمار آوریم. طبق گزارش بانک مرکزی ایران، ازدیاد بیش از حد سرمایه و اعتبار در برخی از بخشهای اقتصاد در دو سال آخر برنامۀ چهارم به افزایش سریع تقاضای اضافی منجر گردید. در نتیجه شاخص قیمتها در سالهای 1350 و 1351، هم در تقاضا و هم در عرضه، تحت فشار قرار گرفت. علاوه بر این، افزایش قیمتها در بازارهای جهانی نیز در تشدید فشارهای تورمی، بهخصوص در سال 1351، مؤثر واقع شد.[43] مسئلۀ تورم که از اواخر سال 1349 به دلیل سیاستهای انبساطی رو به افزایش گذاشته بود، در سال 1350 و 1351 تشدید شد. در طول اجرای برنامۀ عمرانی چهارم، نرخ متوسط رشد نقدینگی کشور به 22.6 درصد رسید. اما این رشد در سالهای 1349 تا 1351، و نسبت به سال قبل، بهترتیب 15 درصد، 26 درصد و 35 درصد شد که نشاندهندۀ افزایش رشد نقدینگی در دو سال پایانی برنامۀ چهارم است.
افزایش قیمت نفت و میزان تولید و فروش آن در سال 1352 و تشدید آن در سال 1353 باعث شد منابع مالی برنامۀ عمرانی پنجم نیز دچار تحول شگرفی شود. افزایش ناگهانی و شدید قیمت نفت موجب شد حاکمیت عالی کشور بدون توجه به محدودیت ظرفیت جذب منابع در اقتصاد، برنامهریزان اقتصادی را مکلف کند تا برای همۀ پروژههای پیشنهادی وزارتخانهها اعتبار لازم را تأمین کنند. پس از رفتن فرمانفرماییان از سازمان برنامه و بودجه و کنار گذاشتن برنامهای که مطابق الگوی ملی ـ منطقهای و براساس ایدههای او تهیه شده بود، تجدیدنظر در برنامۀ عمرانی پنجم در دورۀ ریاست دکتر عبدالمجید مجیدی در دستور کار سازمان برنامه و بودجه قرار گرفت. ژان پیردیگار بیان میکند که «هدف پنجمین و آخرین برنامۀ عمرانی، در دوران پهلوی، عبارت بود از پرداختن به مسئلۀ متعادل ساختن مجدد شرایط جغرافیایی کشور و بیعدالتیهای اجتماعی. اما هنوز مرکب آن خشک نشده بود که به خاطر افزایش درآمد نفت و در نتیجه چهار برابر شدن قیمت آن از سوی کشورهای اوپک، در هم ریخت و از نو طرحریزی شد.»[44] مجیدی در مقدمۀ برنامۀ عمرانی پنجم تجدیدنظرشده آورده است: «تجدیدنظر در برنامۀ عمرانی پنجم حاوی نکاتی تازه و برجسته بوده است؛ نخست آنکه در برنامههای قبلی حجم منابع مالی و محدودیت آن نقشی بسیار مهم در تصمیمگیری و تعیین اولویتها داشت، ولی اینک غنای کشور ما از لحاظ درآمد سرشار نفت این تنگنا را از میان برداشته است.» [45]
جهش قیمت نفت ابتدا در سال 1350 رخ داد، اما در سال 1351 (سال آخر برنامۀ چهارم و زمان تدوین برنامۀ پنجم) مجدداً محدودیتهای مالی بر کشور حاکم شد. بنابراین، در تدوین برنامۀ عمرانی پنجم (مصوب 21 اسفند 1351) محدودیت منابع مد نظر قرار گرفته بود. ولی جهش یکباره و شگرف قیمت نفت در سال 1352 و ادامه و تثبیت آن در سال 1353 باعث شد منابع عظیم مالی (تقریباً بدون محدودیت) در دسترس قرار گیرد و حاکمیت برای تجدیدنظر در برنامه جدیتر شود. تجدیدنظر در برنامۀ عمرانی پنجم در مرداد سال 1353 نهایی شد. خلاصۀ برنامۀ پنجم عمرانی کشور (تجدیدنظرشده) پس از تصویب کمیسیون برنامۀ مجلس شورای ملی در 24 اسفند 1353، در جلسۀ روز شنبه 27 اردیبهشت 1354 به تصویب کمیسیون برنامۀ مجلس سنا رسید.
همراه با افزایش شدید اعتبارات برنامه، هدف رشد اقتصادی نیز به رقم بسیار بالای 25.9 درصد افزایش داده شد. چنانکه در مقدمههای برنامۀ پنجم توسعۀ عمرانی قبل و بعد از تجدیدنظر مشهود است، به دلیل پیشبینی افزایش قیمت نفت و دسترسی به منابع ارزی کافی، لزوم تجدیدنظر در برنامه اجتنابناپذیر قلمداد شد. همچنین با مطالعۀ تطبیقی اهداف برنامهها، در برنامۀ پنجم قبل از تجدیدنظر تمرکز بر مسائل رفاه اجتماعی بود، اما براساس همان تحلیل و پیشبینی توسعۀ منابع ارزی ناشی از افزایش قیمت جهانی نفت، در برنامۀ تجدیدنظرشده بر توسعۀ همهجانبۀ زیربنایی کشور و صنایع سنگین و همچنین استفادۀ حداکثری از ظرفیتهای صنعتی و اقتصادی تأکید شد. در جدول شمارۀ 8 میزان و نرخ رشد تولید ناخالص داخلی در طول برنامۀ پنجم بیان شده است. چنانکه مشاهده میشود، میانگین رشد تولید ناخالص داخلی با نفت 8 درصد و بدون نفت 13.3 درصد بوده است.
جدول 8. تولید ناخالص داخلی در طول برنامۀ عمرانی پنجم به قیمت ثابت 1376 (میلیارد ریال)[46]
عنوان/سال |
1352 |
1353 |
1354 |
1355 |
1356 |
میانگین |
تولید ناخالص داخلی |
174668.4 |
196581 |
206113.8 |
242326 |
236645.3 |
--- |
تولید ناخالص داخلی بدون نفت |
92495.3 |
114776.5 |
134228.6 |
160885.2 |
161778.2 |
--- |
رشد تولید ناخالص داخلی (درصد) |
7.5 |
12.5 |
4.8 |
17.6 |
2.3- |
8 درصد |
رشد تولید ناخالص داخلی بدون نفت (درصد) |
5.1 |
24.1 |
16.9 |
19.9 |
0.6 |
13.3 درصد |
در جدول شمارۀ 9، به صورت مقایسهای و با توجه به قیمت ثابت سال 1376، میانگین رشد تولید ناخالص داخلی در طول برنامههای دوم تا پنجم آمده است. برای اولین بار در برنامۀ عمرانی پنجم است که میانگین رشد تولید ناخالص داخلی بدون نفت، بیشتر از میانگین رشد تولید ناخالص داخلی با نفت در طول برنامه میشود.
جدول 9. میانگین رشد تولید ناخالص داخلی در طول برنامههای عمرانی دوم تا پنجم به قیمت ثابت سال 1376 (میلیارد ریال)[47]
عنوان/ برنامه عمرانی |
دوم |
سوم |
چهارم |
پنجم |
میانگین رشد تولید ناخالص داخلی (با نفت) در طول برنامه |
10.7 درصد |
9.3 درصد |
13 درصد |
8 درصد |
میانگین رشد تولید ناخالص داخلی (بدون نفت) در طول برنامه |
7.7 درصد |
7.8 درصد |
11.5 درصد |
13.3 درصد |
بررسی میزان ارزشافزوده و نرخ رشد و نیز سهم هر یک از بخشها در ارزشافزودۀ کل در طول برنامه نشان میدهد بخش نفت با رشد میانگین 15.1 درصد و سهم 44.9 درصد اصلیترین بخش برنامه بوده است. بعد از بخش نفت، بخش خدمات با سهم 36.4 درصد میانگین ارزشافزوده در رتبۀ دوم قرار دارد. افزایش قابل توجه سهم ارزشافزودۀ بخش خدمات برای قیمت نفت باعث افزایش بودجۀ جاری دولت شد. این مسئله موجب افزایش بخش خدمات نیز گردید.
جدول 10. ارزشافزودۀ بخش نفت و سهم از رشد آن در طول برنامۀ عمرانی پنجم به قیمت ثابت سال 1376
عنوان/سال |
1352 |
1353 |
1354 |
1355 |
1356 |
میانگین |
ارزشافزوده (میلیارد ریال) |
42848 |
51093 |
57138 |
65807 |
74576 |
--- |
نرخ رشد (درصد) |
15.9 |
19.2 |
11.8 |
15.2 |
13.3 |
15.1 |
سهم از کل بخشها (درصد) |
42.6 |
45 |
45.7 |
46.4 |
44.8 |
44.9 |
در حالی که اصلیترین هدف کمّی برنامۀ عمرانی پنجم رشد متوسط سالانه 11.4 درصد در تولید ناخالص داخلی بود، این رقم در برنامۀ تجدیدنظرشده به 2526.9 درصد رسید. همچنین میزان سرمایهگذاری ثابت در برنامۀ عمرانی پنجم حدود 2461 میلیارد ریال (1549 میلیارد ریال بخش دولتی و 912 میلیارد ریال بخش خصوصی) بود. برآورد سرمایهگذاری در برنامۀ تجدیدنظرشده با حدود 91 درصد رشد به رقم 4698 میلیارد ریال رسید (3118 میلیارد ریال سرمایهگذاری بخش دولتی و 1580 میلیارد ریال بخش خصوصی). کل دریافتی و پرداختی دولت طی برنامۀ پنجم 3344 میلیارد و در برنامۀ تجدیدنظرشده 8296.5 میلیارد ریال پیشبینی شده بود که این افزایش خیرهکننده ( بیش از 2 برابر) با ظرفیت اقتصاد ایران در آن زمان چندان همخوانی نداشت.
نتیجهگیری
اقتصاد ایران تا اوایل دهۀ 1320 متکی به نفت بود و در سالهای قبل از تصویب برنامۀ عمرانی اول سهم بخش نفت بهمرور در اقتصاد ایران سیر صعودی گرفت. کاتوزیان در توصیف وضعیت اقتصادی ایران پیش از تولید صنعتی نفت در قرن سیزدهم از عبارت «خودبسندگی سنتی» استفاده میکند که نشان میدهد دستگاه دیوانی و دولتی گستردهای در جامعه وجود نداشته و دلیل گسترش نیافتن دیوانسالاری نیز محدودیت تواناییهای مالی دولت بوده است که عمدتاً برآمده از مالیاتهای ارضی، سرانه، مالیات بر درآمد پیشهوران و تعرفههای گمرکی بود. در این میان، با توجه به ساختار کشاورزی اقتصاد ایران، مالیات ارضی بیشترین سهم را داشت. البته در اواخر این قرن، به روشهای دیگر کسب درآمد برای دولت مانند واگذاری امتیازات تجاری به خارجیان، وامهای مستقیم خارجی و فروش مناصب دولتی نیز توجه شد که این به معنای کاهش فشار مالیاتی بر بخش کشاورزی نبود، بلکه نشاندهندۀ رشد مخارج دربار بود. بخش نفت در دورۀ 1324 تا 1330 (یعنی سه سال قبل از تصویب برنامۀ عمرانی اول تا دو سال بعد از تصویب برنامه و تا زمان تحریم درآمدهای نفتی ناشی از ملی شدن صنعت نفت) همواره بالاترین سهم ارزشافزوده را در میان سایر بخشهای اقتصادی داشت. اما با ملی شدن صنعت نفت و قطع صادرات نفت، سهم این بخش بهشدت کاهش یافت و بنابراین، تا سال 1341 (سال آخر برنامۀ عمرانی دوم و شروع برنامۀ عمرانی سوم) بخش اصلی ارزشافزوده متعلق به بخش خدمات شد. در برنامۀ عمرانی اول ارزشافزودۀ بخش نفت در سالهای 1327 تا 1329 بالاترین سهم را داشت و بعد از سال 1329 به پایینترین بخش (بدون سهم) نزول کرد و در پایان برنامۀ اول در میان چهار بخش بعد از بخشهای خدمات و کشاورزی در رتبۀ سوم و فقط بالاتر از بخش صنعت و معدن قرار گرفت. درآمدهای ارزی ایران بعد از قطع درآمدهای نفتی در سال 1330 و قطع کامل آن در سالهای 1331 و 1332 و سپس برقراری بسیار محدود و مجدد آن در دو سال پایانی به حدی کاهش مییابد که برنامۀ عمرانی اول به اهداف مورد نظر نمیرسد و چند ماه قبل از پایان رسمی، در شهریور 1333 توقف اجرای برنامه اعلام میگردد. از نظر میزان رشد اقتصادی، سرمایهگذاری و تحقق اهداف برنامۀ عمرانی اول بدترین عملکرد را در میان برنامههای پنجگانه عمرانی داشته است که البته با در نظر گرفتن اولین تجربۀ برنامهریزی توسعه در کشور و محدودیتهای شدید درآمدهای نفتی که منجر به پایان قبل از موعد برنامه شد، این ناکامی چندان دور از انتظار نبود. در برنامۀ عمرانی دوم با اینکه برقراری درآمدهای نفتی از دو سال پایانی برنامۀ اول شروع شده بود، ارزشافزودۀ بخش نفت طی برنامۀ عمرانی دوم از سال 1335 تا 1341 به طور متوسط سالانه 17.4 درصد رشد داشت. دلیل رشد بالای ارزشافزودۀ بخش نفت، افزایش مجدد تولید آن بعد از شرایط بحرانی ناشی از تحریم نفت ایران بود. در مقایسه با برنامۀ عمرانی اول که با مشکل محدودیت و حذف درآمدهای نفتی در دو سال مواجه بود، دستاوردهای برنامۀ عمرانی دوم بسیار بهتر بود. چنانکه در این برنامه 75.3 میلیارد ریال یعنی بیش از هشت برابر عملکرد برنامۀ اول در محلهای مصوب هزینه شد. نفت از بخشهای اصلی رشد اقتصادی این برنامه به شمار میرود. هرچند از نظر ارزشافزوده، بعد از حذف درآمدهای ارزی ناشی از ملی شدن صنعت نفت از سال 1330 تا سال 1341، بخش اصلی اقتصاد بخش خدمات بود. از سال 1342 مجدداً بخش نفت تا پایان برنامۀ عمرانی پنجم، تبدیل به بخش اصلی اقتصاد ایران میشود. در برنامۀ سوم و چهارم نفت پشتیبان اصلی توسعۀ اقتصادی کشور و سبب موفقیت چشمگیر و رشد مناسب این برنامهها میشود، تا جایی که از برنامۀ عمرانی سوم تا پایان دوران پهلوی میزان تولید و درآمدهای نفتی افزایش مییابد و بعد از افزایش انفجارگونۀ قیمت نفت در بازارهای جهانی در اوایل دهۀ 1350، پیشبینی افزایش شدید درآمدهای نفتی از عوامل اصلی بازنگری در برنامۀ عمرانی پنجم قلمداد میشود. بیشترین تأثیر نفت بر برنامههای عمرانی مربوط به برنامۀ عمرانی اول و پنجم بود که باعث ناتمام ماندن و عدم موفقیت برنامۀ اول و تجدیدنظر اساسی در برنامۀ عمرانی پنجم برای اولین بار در میان برنامههای عمرانی شد. کاهش شدید و حذف درآمدهای ارزی در طول برنامۀ اول باعث زمینگیر شدن این برنامه شد و برخلاف آن، افزایش انفجارگونۀ قیمت نفت و افزایش درآمدهای ارزی ایران در اوایل دهۀ 1350 باعث شد برنامۀ عمرانی پنجم با وجود تصویب در مجلس شورای ملی مورد تجدید نظر اساسی قرار گیرد.
[1]. William Knox D'Arcy
[2]. Hotz
[3]. سهیل رودری، امیرمنصور طهرانچیان، پگاه زارعی، «آیا نفت نفرین است یا موهبت برای توسعۀ مالی ایران؟»، فصلنامۀ مطالعات اقتصاد انرژی، س 17، ش 70 (1400)، ص 85-116.
[4]. حسین حسین زاده، و دیگران، «بررسی تأثیر تحولات نفت بر توسعهنیافتگی سیاسی در ایران عصر پهلوی دوم، براساس رهیافت نهادگرایی جدید»، رهیافت انقلاب اسلامی، س 14، ش 52 (1399)، ص 245-264.
[5]. سعید لیلاز، موج دوم: تجددسازی آمرانه در ایران؛ تاریخ برنامههای عمرانی سوم تا پنجم، چاپ دوم (تهران: نیلوفر، 1398).
[6]. ریحانه نادرینژاد، غلامرضا غفاری، فرشاد مؤمنی، «نفت، کیفیت زندگی و توسعه در ایران»، فصلنامۀ علوم اجتماعی، س 25، ش 80 (1397)، ص 63-87.
[7]. محمدعلی کفایی، طاهره رحمانی، «بررسی نقش درآمدهای نفتی در چگونگی اثرگذاری توسعۀ بخش مالی بر رشد اقتصادی کل و بخش غیرنفتی در ایران»، اقتصاد و الگوسازی، س 9، ش 1 (1397)، ص 27-54.
[8]. نیلوفر بابایی، بهناز جلالیفر، «کاربرد الگوی داده ـ ستانده بهمنظور ارزیابی جایگاه بخش نفت و گاز در اقتصاد ایران»، فصلنامۀ مطالعات اقتصاد انرژی، س 14، ش 58 (1397)، ص 169-195.
[9]. لیلاز، ص 15.
[10]. حسن دانایی فرد، سید مهدی الوانی، عادل آذر، روششناسی پژوهش کیفی در مدیریت: رویکردی جامع، چاپ اول (تهران: صفارـ اشراقی، 1383)، ص 92-93.
[11]. نیما ناعم، امید یعقوبزاده، موانع توسعه در ایران، چاپ اول (تهران: نقد فرهنگ)، ص 10.
[12]. حمید خلجی، امید علی احمدی، علی روشنایی، «مروری بر الگوها و رویکردهای نظری حاکم بر فضای برنامهریزی توسعه در ایران»، فصلنامۀ جامعهشناسی سیاسی ایران، س 2، ش 4 (1398)، ص 1012-1038.
[13]. ابوالحسن ابتهاج، خاطرات ابوالحسن ابتهاج، چاپ اول (تهران: نشر علمی، 1371)، ص 83.
[14]. Morrison Knudsen
[15]. Consultants Incorporated Overseas
[16]. گزارش مقدماتی برنامۀ اول توسعۀ عمرانی (تهران: سازمان برنامه، 1326).
[17]. برآورد تولید ناخالص داخلی ایران، پژوهشکدۀ پولی و بانکی بانک مرکزی (تهران: بانک مرکزی).
[18]. قانون برنامۀ عمرانی اول (مجلس شورای ملی، 1327)، ص 3-4.
[19]. مسعود نیلی، محسن کریمی، برنامهریزی در ایران 1316-1356؛ تحلیلی تاریخی با تمرکز بر تحولات، نقش و جایگاه سازمان برنامه و بودجه، چاپ دوم (تهران: نشر نی، 1396)، ص 114.
[20]. برآورد تولید ناخالص داخلی ایران، پژوهشکدۀ پولی و بانکی بانک مرکزی.
[21]. تا قبل از تأسیس بانک مرکزی در سال 1339 وظیفۀ انتشار پول بر عهدۀ بانک ملی بود.
[22]. همان، ص 115-120.
[23]. بانک مرکزی ایران، دادههای سری زمانی، 1376.
[24]. همان.
[25]. منوچهر گودرزی و دیگران، توسعه در ایران: 1320 تا 1357، چاپ اول (تهران: نشرگام، 1381)، ص 231.
[26]. لیلاز، ص 71.
[27]. گزارش مقدماتی برنامۀ عمرانی سوم (تهران: سازمان برنامه، 1340)، ص 28.
[28]. مجلس شورای ملی، قانون برنامۀ عمرانی سوم، 1341، ص 1.
[29]. حسابهای ملی ایران 1356-1338 (تهران: بانک مرکزی، 1360)، ص 451.
[30]. گزارش مقدماتی برنامۀ عمرانی سوم (تهران: سازمان برنامه، 1340)، ص 43.
[31]. همان.
[32]. همان، ص 49.
[33]. لیلاز، ص 128.
[34]. نیلی و کریمی، ص 145.
[35]. اصول و هدفهای برنامۀ عمرانی چهارم، مصوب کمیسیون برنامۀ مجلسین به موجب تبصرۀ مادۀ یک قانون برنامۀ عمرانی کشور (مجلس شورای ملی، 1347).
[36]. قانون برنامۀ عمرانی چهارم (مجلس شورای ملی، 1347)، ص 38.
[37]. گزارش سالیانه و ترازنامۀ سال 1347 (تهران: بانک مرکزی، 1348)، ص 107.
[38]. امیر اسدالله علم، یادداشتهای روزانه، چاپ اول (تهران: مازیار، 1387)، ص 211.
[39]. بانک مرکزی ایران، دادههای سری زمانی.
[40]. همان.
[41]. قانون برنامۀ عمرانی پنجم (مجلس شورای ملی، 1351).
[42]. نیلی و کریمی، ص 100-101.
[43]. گزارش سالانه و ترازنامۀ سال 1351 (تهران: بانک مرکزی، 1352)، ص 29.
[44]. ژان پیردیگار، ایران در قرن بیستم، ترجمۀ هوشنگ مهدوی، چاپ اول (تهران: البرز، 1378)، ص 196.
[45]. مقدمۀ قانون برنامۀ پنجم تجدیدنظرشده (مجلس شورای ملی، 1352)، ص 1-2.
[46]. گردآوری محقق از دادههای سری زمانی بانک مرکزی ایران.
[47]. همان.