نوع مقاله : مقاله پژوهشی
نویسنده
استادیار پژوهشکده اسناد، سازمان اسناد و کتابخانه ملی ایران
چکیده
کلیدواژه‌ها
موضوعات
عنوان مقاله [English]
نویسنده [English]
The structure and organization of finance in Iran’s bureaucratic system have a long history, but after the constitution in the years 1906 to 1922, a time when economic problems were very severe, the parliament (Majlis) played a new role in explaining approaches, and the process of drafting, approving, and enforcing laws. The legislative process was impacted by the economic needs of the country, political disorders, and the need to recreate a new structure and organization for the Ministry of Finance, which led to the involvement of finance brokers and representatives of the first to the fourth parliaments. A review of the legislative process of finance in this period shows that the political system of the country has been related to the coherence or disintegration of the organization of finance, the entry and exit of foreign brokers and advisors, new approaches and methods in finance and economic issues of the country. The legislative process of finance, the reform and consolidation of the administrative structure, and the role of entrepreneurs, finance brokers, and parliament are examined in a historical manner using documents, laws, and other library resources. The investigation and search among the obtained data indicate that from the beginning of the establishment of the parliament, economic reform and increase of income were discussed, and according to the government’s reliance on tax revenues, it seems taxes must have been the most important reform decision in the years following the constitution. The results show that according to the legislation passed, politicians and parliamentarians prioritized reforming and consolidating the administrative structure, as well as forming the Ministry of Finance.
INTRODUCTION
The government organization in Iran during the Qajar period had a conventional manner, and to fulfill its errands financially, it depended on direct tax incomes from agriculture and to a lesser degree from guilds, tribes, and landed properties. This organization worked beneath the title “Ministry of Finance” under the Mustofi, the Minister of Finance, or in some cases the Chancellor. Official matters were exchanged among the Mustofis based on experience, and there was no instruction or guideline containing rules, standards, and strategies for doing monetary work. With the establishment of the National Assembly as a legislative body, it was expected that various laws would be enacted to solve problems in various fields. Acts of Parliament in the first four periods in the financial field can be divided into three categories: Acts regarding annual budget, Laws enacted regarding tax and fiscal administrative organization, and approvals covering people and pensions and some financial cases that were more of legal aspect.
The question is, what was the demeanor of the parliament to unravel the financial issue and what effective measures did it take? By analyzing the approvals of the parliament, it appears that the execution of this institution was essentially focused on the adjustment of income and expenditure and checking and favoring the country's annual budget. The need for re-estimation, re-audit, and adjustment of taxes was emphasized numerous times by the agents of the parliament and the government, but within the conclusion, the approvals of the parliament until the end of the constitutional period, in this case, appear to be related to structural and legal changes.
What has been more imperative in past investigations is the impact of political and financial improvements, arrangement or clutter on the financial establishment, monetary and financial history, and how to supply the country's current costs, not the administrative process on the impact of current advancements. Hence, this article is committed to the authoritative process of finance in that period.
METHODOLOGY
In this article, the process of financial enactment, reform, and consolidation of the administrative structure of the Ministry of Finance and the role of charge authorities and specialists and parliament in its forms have been considered. Based on this, authoritative archives, laws, subtle elements of parliament consultations, and other library sources have been inspected with authentic strategy and an expository approach.
RESULT AND DISCUSSION
Looking at the enactments of the parliament, which had a supposition on the monetary circumstance, appears that even though there was continuously a discourse around the requirement for changes in finance from the early days, considering the prerequisites, they did not begin to revise the laws with fast and sudden developments. To begin with, endeavors were made to formulate and legislate the most structure of the finance organization based on the model of European nations, and the public accounting law was proposed and approved. This law characterized the most words (such as budget, fiscal year, exchange, etc.), determined the duties of the finance minister, and constrained his powers. Moreover, it categorized the data that ought to be displayed to the parliament by the Ministry of Finance and set up the checking component for the planning and introduction of that budgetary data. For this purpose, a supervisory body for monetary issues ought to be built up, and usually how the Court of Accounts came into being.
Then, in an unsuccessful experiment, an attempt was made to solve the financial problems by giving countless powers to a foreign consultant in hopes of his and his colleagues' abilities. Despite the completion of Schuster's mandate and the dissolution of the National Assembly, power was still wielded by influential politicians, ambassadors, and Belgian employees of The Ministry of Finance due to the lack of a governing body. During the third legislative period, the National Assembly and the Government made many efforts to overcome this situation. However, according to previous experience, to be cautious and at the same time maintain the power of the legislator, the 23rd Gemini Law was first repealed, and then the Law on the Organization of the Ministry of Finance was passed. Based on this organic law, some regulations were approved to assign tasks and determine operational details within the Council of Ministers. Despite the passage of this law, the Ministry of Finance faced administrative challenges and endeavored to improve it through the use of bills and other legal initiatives.
CONCLUSION
It seems that the parliament and politicians during the constitutional period were aware of the need to change the way taxes are calculated and determined so that revenues from the preparation and adjustment of the country's annual budget become predictable and reliable. And even in the first legislature, they tried to resort to short-lived solutions to fix the problem for a while. Despite this, Congressmen lawyers, and politicians eventually found a solution that involved not revolutionary reforms to the calculation of taxes but rather reforming the executive structure, laws, and operating institutions. Perhaps in the hope that by reforming the executive structure and moving from the old system of the pre-constitutional era to auditable and actionable methods, any tax amounts estimated in the latest tax guide will collect more money, with accuracy and transparency. These efforts led to the formation and consolidation of a new structure of the Ministry of Finance, based on laws and regulations promulgated during these 15 years, and provided the basis for changes in related laws regarding the amount and method of collection of revenues and taxes.
کلیدواژه‌ها [English]
مقدمه
سازمان حکومتی در ایران دوره‌ی قاجار شیوه‌ی سنتی داشت و برای انجام تکالیف خود از نظر اقتصادی متکی بر درآمدهای مالیاتی بود. این درآمدها غالباً به‌صورت مالیات مستقیم بر عایدات از کشاورزی و به میزان کمتری از اصناف و عشایر و مستغلات و ... دریافت می‌شد. همچنین موارد بسیاری از انواع باج‌ها و مالیات‌های موردی که در نواحی مختلف بنا به علت‌های گوناگون گرفته می‌شدند، رواج داشت. درآمدهای دیگری هم از گمرک و پست‌خانه و ... فراهم می‌شد. همین درآمدها برای رسیدگی به وضع نیروهای نظامی و فراهم کردن امنیت، رسیدگی به برخی ضرورت‌ها و نیازها در حوزه‌ی تأسیسات شهری و خدمات مرتبط با آن‌ها، و پرداخت حقوق و مستمری به کارگزاران و کارمندان دولتی هزینه می‌شد. برای رسیدگی به این درآمدها و مخارج دولت در طی زمان سازمان نسبتاً ساده‌ای از مستوفیان شکل گرفته بود. هر ولایت مستوفی‌ای در محل و مستوفی‌ای در مرکز داشت که با کمک زیردستان خود به کار دریافت مالیات‌ها و پرداخت مخارج محوله رسیدگی می‌کردند. این سازمان تحت عنوان «وزارت مالیه» زیر نظر مستوفی، وزیر مالیه یا گاهی صدراعظم فعالیت می‌کرد. امور اجرایی در میان مستوفیان -که گروه نسبتاً بسته‌ای به حساب می‌آمدند- بنا بر تجربه منتقل می‌شد و دستورالعمل یا متنی که حاوی قوانین، اصول و روش‌های انجام کارهای مالی باشد، وجود نداشت. از اوایل سده چهاردهم قمری و پس مرگ میرزا یوسف مستوفی‌الممالک، به‌تدریج روال کار از دست خارج شد و «از دخل دولت هرساله کاسته می‌شد و بر خرج افزوده می‌گشت» (آدمیت 1387، 109). به‌علاوه در دهه‌ی قبل از مشروطه استقراض‌های داخلی و خارجی بار سنگینی بر دوش دولت بود.
با تشکیل مجلس شورای ملی به‌عنوان نهاد قانون‌گذار، انتظار می‌رفت قوانین مختلف برای رفع مشکلات درزمینهٔ‌های مختلف همچون عدلیه، مالیه، معارف، تجارت، گمرک و ... تصویب شود. به‌عنوان یک اقدام فوری، دولت «مقدماً کارهای فوری و فوتی را فیصل داده با عجله تمام یک وزارت مالیه ناقص و به حالت جنین احداث کرد» (طرح بودجه… 1388، 5). همچنین با توجه بحران کسری بودجه که دولت با آن دست به گریبان بود، به نظر می‌رسید رسیدگی به درآمدهای دولت و تصویب قوانین برای رفع مشکلات و ناهماهنگی‌ها ضروری باشد. با آغاز به کار مجلس بحث «اصلاح مالیه» درمیان بود.
مصوبات مجلس در چهار دوره‌ی نخست درزمینهٔ مالی به چند دسته قابل‌تقسیم است. دسته‌ی اول مصوباتی است که به بودجه‌ی سالانه مربوط می‌شد. بر اساس قانون اساسی مجلس موظف بود قبل از آغاز هر سال مالی بودجه‌ی سال را تصویب کند و در پایان سال مالی، به تفریغ بودجه و بازرسی صحت عملکرد دولت بر اساس آن بپردازد. با توجه به آن که بودجه‌نویسی به مفهوم جدید آن عملی نو در سازمان دیوانی ایران به شمار می‌آمد و تجربه‌ی چندانی برای این کار نبود، در سال‌های نخستین دوره‌ی مشروطه ابتدا دستورالعمل‌های قبلی با بازبینی اندک تائید می‌شد تا سازوکار مالی حکومت متوقف نماند. در سال 1328 صنیع‌الدوله برای نخستین بار بودجه‌ی جدیدی را طرح‌ریزی کرد و این لایحه در مجلس توسط وزارت مالیه مطرح شد. در سال‌های پس‌ازآن تا مجلس چهارم که کشور درگیر جنگ و بحران عدم ثبات کابینه‌ها و تغییر پی‌درپی آن‌ها بود، گاهی بودجه به‌صورت چهارماهه، و حتی تمدید ماهانه، گاهی در لوایح مجزا برای وزارتخانه‌های مختلف و به هر رو به‌صورت تکه‌تکه و مجزا به مجلس می‌آمد و بررسی می‌شد.
دسته‌ی دیگری از مصوبات مجلس، قوانینی است که در مورد مالیات‌ها و سازمان اداری مالیه مطرح می‌شدند. به‌جز چند مورد قانون مربوط به مالیات‌های غیرمستقیم (نظیر مالیات نمک، ذبایح و ...) قانون دیگری که به نوع و میزان مالیات‌های دریافتی وارد شده باشد، تصویب نشد و مجلس در این دوره‌ی پانزده‌ساله، برای ممیزی املاک و رسیدگی به نحوه‌ی تعیین مالیات‌ها و میزان آن‌ها اقدام مثمر ثمری به عمل نیاورد، اما قوانین چندی درزمینه‌ی سازمان اداری و اصلاح ادارات مالیه به تصویب رسید که پایین‌تر بررسی می‌شوند.
دسته‌ی سوم نیز مصوبات مربوط به افراد و مستمری و برخی دعاوی مالی بود که در دوره‌های نخستین در مجلس طرح می‌شد؛ و نیز مسئله‌ی قراردادها با مستشاران و کارمندان خارجی بود که بنا بر اصل ؟؟ قانون اساسی می‌بایست به تائید مجلس برسد. این دسته مصوبات تأثیری در وضعیت عمومی اقتصادی نداشت و بیشتر جنبه‌ی حقوقی پیدا می‌کرد.
مادامی‌که تغییرات اداری جدید در ایران در پی شکل‌گیری نهاد قانون‌گذاری می‌باید اوضاع مالیۀ کشور را نیز سامان دهد، پرسش آن است که مجلس برای رفع مشکل مالیه چه نگرشی داشت و چه اقدام کارآمدی انجام داد؟ با بررسی مصوبات مجلس به نظر می‌رسد عملکرد این نهاد در وهله‌ی اول معطوف به موازنه‌ی دخل‌وخرج و نظارت و تصویب بودجه‌ی سالانه‌ی کشور شد. بارها از سوی نمایندگان مجلس و هیأت دولت بر ضرورت برآورد و ممیزی مجدد و تعدیل مالیات‌ها تأکید شد، اما در نهایت مصوبات مجلس تا پایان دوره‌ی مشروطه در این مورد مربوط به اصلاحات ساختاری و دیوانی به نظر می‌رسد.
بخش مهمی از پژوهش‌های انجام‌شده دربارۀ عصر مشروطه در بازۀ زمانی 1324 تا 1341 قمری که همزمان با تشکیل مجالس یکم، دوم، سوم و چهارم است، به بررسی تحولات نهاد قانون‌گذاری، سامان و نابسامانی سیاسی، نقش مجلس در نظام سیاسی و اداری، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی نوین ایران اختصاص دارد. مالیه نیز از مهم‌ترین موضوعات و دغدغه‌های کارگزاران دیوانی و دولت‌های مشروطه و نمایندگان بوده است و تحولات آن مورد توجه قرار داشته است. میکائیل عظیمی در کتاب مالیه روح مشروطه است با رویکرد توسعه‌ی کشور به گام‌هایی که برای بهبود وضعیت مالیه ایران در دوره‌های عمل مستشاران آمریکایی برداشته شد، توجه کرده است. آنت دستره در کتاب مستخدمین بلژیکی در ایران به عملکرد و مسائل حضور ایشان در گمرک و مالیه ایران پرداخته است. پیش از این دو، در یکی از نخستین کتاب‌های مرتبط با این موضوع، مجید یکتایی در تاریخ دارایی ایران ساختار و تحولات مالیه ایران را از آغاز تا دوره‌ی خود توضیح داده و در بررسی تحولات مالیه پس از مشروطه، گاه به ضرورت به قوانین مصوب در سال‌های 1324 تا 1341 قمری توجه داشته است.
در شماری از پژوهش‌ها اشاره‌هایی هرچند مختصر به رابطۀ قوانین و اقتصاد کشور شده که از آن میان است؛ دوست‌زاده و همکاران او در مقاله‌ی «بررسی نقش مجلس سوم شورای ملی در نوسازی اقتصادی ایران» که مصوبات مجلس سوم را بررسی کرده‌اند. در پژوهش دیگری از احمدی رهبریان و صادقی گندمانی با عنوان «بررسی چالش‌ها و روش‌های متغیر تصویب بودجه در ایران (از مشروطه تا پایان حکومت قاجاریه)» قوانین مربوط به بودجه مورد بررسی قرار گرفته است. شمس‌الدین جزایری نیز در کتاب قوانین مالیه و محاسبات عمومی و مطالعه بودجه از ابتدای مشروطیت تا حال، به مسئله بودجه توجه داشته و با همین نگاه قوانین را هم مورد نظر قرار داده است. پژوهش‌های انجام شده نیز که در جای‌جای این مقاله مورد استفاده یا اشاره قرار گرفته‌اند، هر کدام گوشه‌ای از این روند را به‌تفصیل و یا اختصار بررسی کرده‌اند. اما رویکردها و روند قانون‌گذاری در بازآفرینی مالیه‌ی نوین در این دوره از تاریخ ایران، چندان بررسی نشده است و به نظر می‌رسد جای بررسی جامع در مورد قوانین مرتبط با وزارت مالیه خالی است؛ اهمیت این موضوع زمانی بیشتر مشخص می‌شود که یکی از مهم‌ترین دغدغه‌ها و اولویت‌های مجلس در آن دوره، مالیه و قانون‌گذاری آن بوده است. سامان دادن به فرآیندها و شیوه‌های اخذ مالیات، وضعیت مالیات و قوانین مربوط به جمع در ایران در طی دوره‌ی گذار از عصر پیشامشروطه به مشروطه، در چهار دوره‌ی نخست مجلس به یک روند قانون‌گذاری انجامید که این روند چنانچه شایسته‌ی تبیین آن بوده است، در این تحقیقات مورد توجه قرار نگرفته است. آنچه در پژوهش‌های معرفی‌شده بیشتر مورد توجه بوده است، تأثیر تحولات، سامان و یا نابسامانی‌های سیاسی و اقتصادی در بُنیه‌ی مالی، تاریخ دارایی و اقتصادی و چگونگی تأمین هزینه‌های جاری کشور بوده است، نه روند قانون‌گذاری در تأثیرپذیری از تحولات جاری. از این‌رو این مقاله به روند قانون‌گذاری مالیه در آن دوره اختصاص یافته است.
مجلس اول، رویکرد قانون اساسی و متمم آن به موضوع مالیات
مسائل اقتصادی از جمله‌ی مهم‌ترین نگرانی‌ها و موضوعات مورد توجه در ابتدای مشروطه بوده‌اند. در میان خواسته‌های معترضان و مشروطه‌خواهان، رد پای نارضایتی‌های اقتصادی دیده می‌شود و به همین ترتیب انتظار می‌رفت که از همان آغاز، مجلس نظری بر وضعیت اقتصادی و به‌خصوص مالیات‌ها داشته باشد. علاوه بر آن مظفرالدین شاه نیز در پیامی «ترتیب و تنظیم دوائر دولتی و اجرای اصلاحات لازمه، تهیه اسباب و لوازم امنیت قاطبه اهالی وطن» را از جمله وظایف وکلای مجلس شورای ملی دانست (افشار 1368، 21). با تغییر ساختار سیاسی از سلطنت مطلقه به سلطنت مشروطه، و شکل‌گیری مجلس به‌عنوان نهاد قانون‌گذاری، انتظار می‌رفت برای سازمان‌دهی به امور مالی مجلس وارد عمل شود و قوانین لازم را تدوین کند. مجلس اول همّ خود را بر اصلاح دو موضوع عدلیه و مالیه گذاشته بود، تا آنجا که در صحن مجلس گفته شد: «بزرگترین فایده این مجلس را تسویه و تصفیه عمل مالیه می‌دانند» (مذاکرات مجلس، دوره‌ی اول، جلسه 13، 26 شوال1324). از این‌رو، با علم به نیاز به اصلاحات فراوان، تمرکز بر بودجه و مرتب کردن آن در دستور کاری مجلس اول قرار داشت. تلاش‌های کسانی چون میرزا حسن‌خان وثوق‌الدوله و نمایندگان دیگر بر رفع کاستی‌های موقت بودجه و تأمین نیازهای مالی بود (مذاکرات مجلس، دوره‌ی اول، جلسه 12، 24 شوال 1324).
مشخص نبودن ابعاد وظایف و انتظارات از وزارت مالیه و اجزا، از مشکلات اصلی این وزارتخانه برای نمایندگان مجلس بود، چنانچه بارها وزیر مالیه حدود وظایف خود را بیان کرد و در نهایت فریاد برآورد: «حالا که اینطور شد پس مسئولیت مرا معین کنید به چه اندازه است. اگر بنا باشد من تنها مسئول باشم نمی‌شود از عهده برآمد.» پاسخ یکی از وکلا نیز نشان‌دهندۀ نوع دغدغۀ قانون‌گذاران حاضر در بهارستان است: «مسئولیت را ما چنین معنى می‌کنیم که باید امور مالیه به اطلاع وزیر مالیه باشد اگر بى‌اطلاع شد یا باید پرتست بکند یا استعفا بدهد.» (مذاکرات مجلس، دوره‌ی اول، جلسه 74، 13 ربیع‌الاول 1325).
پس از «فرمان مشروطیت» و «نظام‌نامه انتخابات» و «نظام‌نامه داخلی مجلس»، «قانون اساسی» مهم‌ترین قانونی بود که به شور گذاشته شد و به تصویب رسید. اصول شانزدهم تا نوزدهم این قانون به مالیه می‌پرداخت، اما گویی بیشتر دغدغه‌ی چگونگی قانون‌گذاری را پوشش می‌داد. چنان که اصل شانزدهم بر ضرورت تصویب تمام قوانین مربوط به وزارتخانه‌ها در مجلس تأکید می‌کرد. اصل هفدهم به لوایح لازم برای ایجاد یا تغییر قوانین مربوط بود. اصل هیجدهم تغییر در مالیات‌ها و اضافه و کم کردن از آن‌ها را از وظایف مجلس می‌دانست و در اصل نوزدهم حق اجبار برای اصلاح امور مالیاتی بر دولت را به مجلس می‌داد. حتی در اصل چهلم مجلس را در پذیرش نظر سنا[i] در امور مالیاتی مختار می‌کرد.
پس از یک سال، در متمم قانون اساسی که «برای رفع نقایص قانون اساسی» تصویب شد، جزئیات بیشتر و رویکردی ریز‌تر به مسئله‌ی قوانین مالیاتی دیده می‌شود. در اصل نود و چهارم تا صد و سوم، نه اختیارات مجلس در قانون‌گذاری، بلکه ابعاد این قوانین مطرح شده‌اند. تصویب، معافیت و میزان مالیات‌ها منوط به قانون شده و تصریح شده که «در مواد مالیات هیچ تفاوت و امتیازی فی‌مابین افراد ملت گذارده نخواهد شد.» (اصل 97). همچنین هر نوع مطالبه‌ی خارج از قانون (همچون مرسوم و انعام و...) ممنوع شده‌است. به‌علاوه در اصل‌های صد و یکم تا صد و سوم نظارت بر محاسبات مالی را وظیفه‌ی «دیوان محاسبات» اعلام کرده و «اعضا، ترتیب و ادارۀ دیوان را به موجب قانون دانسته‌است» (اصول 94 تا 103).
پس از قوانین اصلی که در مجلس تصویب شد، بخش زیادی از مذاکرات در مجلس اول و درخواست‌ها و مطالب روزنامه‌ها در خارج از آن به نیازهای اقتصادی فردی و عمومی برمی‌گشت. چنان که روزنامه صبح صادق نوشت «امروز باید قرار تعدیل داده شود که مردم نتیجه مجلس را مشاهده کنند و تا قرار تعدیل مالیات که اساس اصلاحات است داده نشود، هیچ کاری نمی‌توان دست زد. مقدم‌تر از همه چیز یکی تعدیل مالیات است یکی نوشتن نظام‌نامه‌ها که فوراً هر دو به موقع اجرا گذارده شود و اگر زیاده و نقصانی در اجرا دیده شود بعدها به مرور جرح‌وتعدیل و تکمیل خواهد شد» (صبح صادق، سال 1، شماره 30، 28 ربیع‌الاول 1325 ق).
در مجلس از همین زمان و در میان گفتگوهای نمایندگان روشن بود که تغییر در قوانین مالیاتی را مفروض به انجام ممیزی می‌دانستند (مذاکرات مجلس، دوره‌ی اول، جلسه 26، 21 ذیقعده 1324؛ جلسه 45، 8 محرم 1325؛ جلسه 55، 4 صفر 1325). این کار زمینه‌ساز آگاهی بیشتر بر وضعیت املاک، نوع مالکیت آن‌ها (و درنتیجه نحوه‌ی ارتباط مالک با سازمان مالیاتی)، و همچنین میزان جمعیت و دارایی‌های افراد (اعم از ملک و احشام و...) بود. اما ممیزی کاری بسیار گسترده و زمان‌بر بود و به‌راحتی انجام نمی‌شد. بنابراین با علم به این‌که نیاز به یک بودجه‌ی منظم و مفصل ضروری است، از نگارش بودجه‌ی جدید چشم‌پوشی کردند و به‌جای آن دست به اصلاح و تغییر سیاست‌گذاری‌های مربوط به بودجه تا آن زمان زدند و کوشیدند تا با کارهایی که کمتر زمان می‌برد، میزان درآمد نقدی دولت را بهبود ببخشند. چهار اقدام مهم در این زمینه در کارنامه‌ی مجلس اول ثبت است: یکم، اضافه کردن تفاوت عمل از مالیات ثبت‌شده (جزو جمع) به عایدات رسمی دولت؛ دوم لغو تیولات؛ سوم قطع حقوق درباریان و شاهزادگان؛ و چهارم لغو تسعیر عایدات جنسی (جمالزاده 1392، 124؛ مصدق 1365، 90). اگرچه در همان زمان، و نیز در پژوهش‌های بعدی لغو تیولات و تسعیر هیچ‌کدام مؤثر دانسته نشد (مستوفی 1377، ج2، 252؛ آفاری 1385، 100). در همین راستا در ربیع‌الاول 1325 (اردیبهشت 1286) تلگرافی به عموم حکام در خصوص «ایصال حقوق دیوانی هذه‌السنه قوی‌ئیل» زده شدکه تصریح می‌کرد «مجزی شدن معامله و وصول و ایصال وجوه دیوانی از حکومت در هذه‌السنه به واسطه حاضر نبودن ترتیبات و قوانین وصول و ایصال مالیات اسباب تاخیر وصول اقساط مالیاتی می‌شد لهذا قرار بر این شد که در هذه‌السنه قوی‌ئیل مسئوولیت مالیات ولایات در تحت ترتیب معینی کما فی‌السابق با حکام ذوی‌الاحتشام باشد». در پی این عبارت روال دریافت و رسیدگی به مالیات‌ها در قالب آیین‌نامه‌ی ساده‌ای توصیف شده و شیوه‌ی جدید دریافت تفاوت‌عمل و لغو تیول توضیح داده شده بود (افشار 1368، 31).
با این همه مسئله‌ی درآمدها تا آن اندازه اهمیت داشت که اثر آن در قوانین دیگر دیده شود. برای نمونه یکی از نخستین قوانینی که مواد مرتبط با مالیات‌ها داشت، قانون «انجمن‌های ایالتی و ولایتی» مصوب ربیع‌الثانی 1325 قمری (اردیبهشت 1286 ش) بود. این قانون مشتمل بر 4 فصل بود و فصل سوم آن به بودجه محاسبات ایالت و ولایت اختصاص داشت. این فصل، مشتمل بر مواد 105 تا 113، توضیح می‌داد که هر ولایت و ایالت صاحب بودجه است و جمع و خرج معمولی و فوق‌العاده آن را نیز توصیف می‌کرد و به این ترتیب توضیح می‌داد که منابع درآمد هر ایالت از چه منابعی (همچون مالیات‌های مصوب مجلس، منافع و سهم نگهداری راه‌ها، و مالیات‌های فوق‌العاده، سهم از استقراض، بخشش‌ها به ایالت و فروش اموال آن ایالت) بود و مخارج آن نیز (اعم از اجاره یا مرمت ابنیه و اثاث دولتی، ادای قروض و «کلیه مخارجی که از طرف دولت بعهده ایالت یا ولایت محول است» بیان شده بود. «مأمور مالیه» مسئول وصول درآمدها و پرداخت مخارج بر اساس بودجه بود. بودجه نیز می‌بایست توسط حاکم ترتیب داده شده، توسط اعضای انجمن اصلاح شود و سپس به تصویب وزارت مالیه برسد (ماده 113). با این ترتیب این قانون می‌کوشید به اعضای انجمن‌های ایالتی و ولایتی که در واقع نمایندگان منتخب مردم در هر ایالت یا ولایت بودند، قدرتی برای نظارت در امور مالیه در ایالات بدهد؛ اما روشن نیست که این رویکرد آرمان‌گرایانه تا چه اندازه جامه‌ی عمل پوشید.
قانون دیگری که در همان سال تصویب شد، «قانون تشکیلات ایالات و ولایات و دستورالعمل حکام» (مصوب 4 ذیقعده 1325 ق/26 آذر 1286 ش) نیز بخشی به مالیه و «وظایف حکام نسبت به وصول شدن مالیات دولتی و عوارض محلی و نسبت به اداره مالیه» پرداخته است. مواد قانونی 51 تا 54 در واقع وظایف اجزا و کارمندان وزارت داخله در قبال مأموران مالیه را توضیح داده‌اند. اما اثری از قانون‌گذاری جدید مالیاتی و تغییر نسبت مناصب در این قانون به چشم نمی‌خورد.
مجلس دوم و قوانین مالیه
پس از به توپ بستن مجلس و استبداد صغیر، بار دیگر بحث اصلاحات مالیه در مجلس مطرح شد. همزمان در روزنامه‌ی مجلس در مقالات متعددی بر لزوم انجام ممیزی و فراهم آوردن احصائیه تأکید می‌شد (مجلس، سال 1327، شماره‌های 17، 18، 20 و 21). در مجلس دوم سه قانون مرتبط به سازمان اجرایی مالیاتی (در کنار چندین مصوبه‌ی مالیاتی دیگر همچون انحصار نمک و...) به تصویب رسید. اولین قانون پس از ورود شوستر به ایران و با خوش‌باوری نسبت به توانایی اصلاحی وی، بنا به درخواست او قانون تشکیل ترتیبات مالیاتی مملکت ایران به تصویب رسید که بعدها به قانون بیست و سوم جوزا مشهور شد. سپس قانون محاسبات عمومی که در 1329 قمری تصویب شد. به فاصله‌ی کمی در همان سال، قانون دیوان محاسبات نیز تصویب شد که ساختار اجرایی بخش نظارت بر امور مالی حکومت را شکل می‌داد. مذاکرات برای تدوین این دو قانون پیش از ورود آمریکایی‌ها آغاز شده بود و پس از آغاز به کار ایشان به نتیجه رسید.
قانون تشکیل ترتیبات مالیاتی مملکت ایران
همزمان با پیگیری لوایح مربوط به قانون محاسبات عمومی و قانون دیوان محاسبات، شور و مشورت در مورد به‌کارگیری مستشار خارجی برای اصلاح مالیه در روزنامه‌ها و محافل و مجلس بر پا بود و در نهایت در 2 صفر 1329 قمری مجلس قرارداد استخدام شوستر را پذیرفت و وی در بهار سال بعد وارد تهران شد. آشفتگی وضعیت مالیه به‌وضوح پیدا بود: «اساس مالیه و وصول بر جزو جمع‌های سابق بود و وظایف و مستمری‌ها زیاد بود، حوالجات دولت غالباً بی‌محل بوده و برگشت داده می‌شد و مالیات‌ها تمرکز نداشت» (یکتایی 1352، 148) و شوستر که برای اصلاح خزانه‌داری استخدام شده بود، درخواست اختیارات کرد. به همین منظور وی لایحه‌ای تدوین کرد و به توسط وزیر مالیه به مجلس فرستاد (شوستر 1389، 76). مفاد این لایحه که در 15 جمادی‌الثانی 1329 قمری (23 جوزا/ خرداد 1289 ش) به تصویب رسید و بعداً به قانون 23 جوزا معروف شد، در واقع فراتر از خزانه‌داری بود و اختیارات بی‌حدی به وی می‌داد. تا جایی که عبدالله مستوفی، به‌عنوان نظر مشورتی گفته بود : «من در اینجا [این قانون] هیچ وزارت مالیه‌ای نمی‌بینم، در صورتی که شما باید با هیأت وزرا کار کنید» (همو 1377، ج2، 344). در مقدمه این لایحه اشاره شده بود: «هرج‌ومرج و بی‌نظمی ادارات و فقدان ممیزی در مالیه‌ی مملکت و اشکال عدم پیشرفت اصلاحات واقعی و صعوبت تمییز و مسئولیت حقیقی، هر یک مملکت را با سرعت هرچه تمام‌تر به اعدام و فنای قطعی می‌کشانند» (دمرنی 1398، 368) و به خوبی نشان می‌دهد که شوستر می‌دانست با چه وضعیت بغرنجی روبه‌رو است. درهرصورت اختیارات درخواستی شوستر با نام «قانون تشکیل ترتیبات مالیاتی مملکت ایران» به تصویب رسید. این قانون خزانه‌دار کل را مأمور نظارت مستقیم بر معاملات پولی ایران، اعم از عایدات و تفتیش و محاسبات مخارج می‌دانست. کاری که پیش از آن و به‌صورت سنتی مابین وزیر خزانه و وزیر مالیه تقسیم‌شده بود. در ماده دوم خزانه‌دار مکلف به تشکیل اداراتی شده بود و اولین مورد، اداره کل دریافت مالیات و عوارض و عایدات بود. پس‌ازآن اداره تفتیش و نظارت و نیز اداره معاملات نقدی پیش‌بینی شده که بود که این مورد آخر به امور صرافی‌ها و ضرابخانه و استقراض و مرابحه و... رسیدگی می‌کرد. در نتیجه‌ی تشکیل ادارات به این صورت، درآمدها می‌بایست به اداره‌ی زیر نظر خزانه واریز شود و نظارت و بازرسی هم بر عهده‌ی خزانه بود. به‌علاوه خزانه بر مخارج هم نظارت می‌کرد و بر طبق ماده 5 هیچ یک از مخارج دولتی بدون «امضا یا تصدیق» خزانه‌دار پرداخته نمی‌شد، و همو دریافت کمک‌های مالی و استقراض را هم می‌بایست انجام دهد. مضاف بر همه‌ی این‌ها تهیه‌ی بودجه هم با خزانه‌دار بود. به این ترتیب بخش اعظم کارهای وزارت مالیه به خزانه منتقل می‌شد. در کنار این موارد خزانه‌دار می‌بایست به هر نوع ممکن صرفه‌جویی به عمل آورد (که البته در شرایط ازهم‌گسیخته‌ی آن دوران ضروری بود)، هر سه ماه گزارش به دولت بدهد و برای «اصلاحات قوانین موجوده مالیه و ایجاد منابع جدید عایدات» مطالعات ضروری را انجام داده و به مجلس گزارش بدهد.
این قانون دوازده ماده‌ای که با هدف به دست گرفتن اختیارات برای انجام اصلاحات طرح‌ریزی و تصویب شده بود، در دوران خود شوستر موجب مخالفت‌هایی را برانگیخت و پس از اخراج شوستر و انحلال مجلس (29 ذی‌حجه 1329 ق / 29 آذر 1290 ش) نیز موجب دردسر بود؛ زیرا مرنارد بلژیکی به ضرورت (و یا به دلیل حمایت روس‌ها) کفالت خزانه‌داری کل را عهده‌دار شده بود و در نتیجه، خزانه‌داری با اختیاراتِ قانونی بیش‌ازحد به دست بلژیکی‌ها افتاده بود.
نارضایتی از این وضعیت تا حدی بود که در غیاب مجلس، کابینه دولت در 6 شوال 1331 قمری مصوبه‌ای بدین شرح ارائه کرد: «نظر به لزوم اصلاح اداره مالیه و تکمیل تنظیمات اداری و تعیین وظایف شعبات آن و وصول بقایای مالیاتی دولت و تشکیل و تنظیم بودجة مملکت و مشاهده عدم حسن جریان و تشکیلات اوضاع فعلی ادارة مالیه و معایب تفویض اختیارات تامه به یک نفر»، استعفای مرنارد (خزانه‌دار) و انتصاب هنسن به کفالت از یک‌سو و تأسیس سه کمیسیون را برای کنترل و رسیدگی حساب خزانه‌داری، بقایای مقروضین مالیاتی، و بودجه‌ی کل از سوی دیگر تصویب کرد (مصوبه «تکمیل و تنظیم بودجه مملکتی وصول مالیاتی»، مصوب هیأت دولت، 17/06/ 1292ش).
قانون محاسبات عمومی
قانون «محاسبات عمومی» که در 21 صفر 1329 قمری (30 بهمن 1289) تصویب شد، نخستین لایحه‌ی قانونی‌ای بود که به «روند تدوین جزییات بودجه و کنترل کلی هزینه‌ها و محاسبه [اعمال] دولت» می‌پرداخت (میلسپو 1395، 51).
طرح این لایحه در واقع نتیجه‌ی کار ژاک بیزو مشاور فرانسوی مالیه‌ی ایران بود که از 1326 تا 1329 قمری در ایران مشغول به کار بود (ساکما، سند2406350). در توصیف فعالیت‌های او نوشته‌اند که وی کار خاصی نکرد و تأثیری در وضع مالیه نداشت (مستوفی1377، ج2، 329؛ شوستر 1389، 64)، اما رد پاهای پراکنده‌ای از کارهای او در مذاکرات مجلس دیده می‌شود.
در این قانون[ii]، برای نخستین بار پس از مشروطه «بودجه» در قالب یک ماده‌ی قانونی تعریف و سال مالی و مقیاس زمانی آن تعیین شد (ماده 1 تا 3). هر وزارتخانه می‌بایست بودجه‌ی مخارج خود را به‌صورت سالانه به وزارت مالیه تحویل بدهد، وزیر مالیه نیز بودجه‌های مخارج را به‌ضمیمه‌ی بودجه‌ی عایدات، به‌صورت «بودجه کل دولت» به مجلس «پیشنهاد» بدهد (ماده7 تا 9).
تأکید این قانون بر آن که «هیچ مالیاتی» بدون تائید مجلس و شاه تصویب و دریافت نمی‌شود، نشان می‌دهد که گرفتن مالیات‌های خارج از قانون به شدت محل اعتراض بوده است. به‌خصوص که در ماده‌ی دیگری بیان می‌شود که «اخذ هرگونه مالیات دولتی به هر اسم‌ورسم که باشد ممنوع است» و کسانی که چنین مالیات‌هایی را تعیین و وصول کنند «سارق اموال دولت» به شمار می‌روند و مجازات خواهند شد (ماده 11 و12). علاوه بر آن خرج خارج از بودجه و بدون تائید مجلس نیز ممنوع است. در مواد بعدی نیز عایدات و مخارج را محدود به تائید مجلس کرده و هر نوع تغییر و جابه‌جایی در اعتبارات را ممنوع دانسته است. مخارج افراد و لوازم و نیز حقوق دیوانی را به‌صورت منظم و فصل‌بندی شده و درخواست کرده است.
جهت‌گیری اصلی این قانون، بر محدود کردن اختیارات افراد و دستگاه‌هایی بود که دسترسی به منابع مالی داشتند و می‌کوشید تا با خط‌کشی به دور اختیارات، تهدید و تعیین تنبیه، و پررنگ کردن قدرت مجلس در هر کار مالی مانع از سوءاستفاده‌های رایج بشود. از یک‌سو وظایف افراد و صاحبان مناصب را تعیین می‌کرد و از سوی دیگر انواع اسناد مالی را تعریف می‌کرد تا مانعی بر کاربرد ناشایست آن‌ها باشد (نک: مواد 31 تا 40، تعریف حواله، انواع حوالجات و کاربردهای آن‌ها).
این قانون در فصلی به انواع حساب‌هایی که وزیر مالیه می‌بایست در یک سال به مجلس تحویل دهد و به جزییات آن‌ها اشاره می‌کرد؛ به این ترتیب روشن می‌شد که مجلس وزیر مالیه را مسئول پاسخگویی در چه محاسباتی می‌داند.
مسئله‌ی مهم دیگر، تفتیش و رسیدگی و نظارت بر اسناد مالی بود. این قانون، که در موازات قانون «دیوان محاسبات» به تصویب می‌رسید، آن دیوان را مأمور رسیدگی به «محاسبات مخارج و عایدات عمومی» می‌دانست و علاوه بر آن کمیسیونی 12 نفره (مرکب از نمایندگان مجلس شورا و سنا و اعضای دیوان محاسبات) در پایان هر سال برای تفتیش حساب‌های مالی وزارتخانه‌ها تعیین می‌کرد. پس از رسیدگی‌های مداوم دیوان محاسبات و بررسی سالانه‌ی کمیسیون تفتیش، گزارش‌های این دو ، صورت‌حساب‌های وزارت مالیه، صورت برآورد مالیات و صورت مخارج انجام‌شده و مانده در «لایحه تفریغ بودجه» به مجلس ارائه می‌شد. به این ترتیب در این قانون سازوکاری مداوم برای نظارت و رسیدگی بر حساب‌های مالی تعیین شده بود. با این توصیف روشن می‌شود که تلاش برای تصویب قانون محاسبات عمومی، برخلاف نام آن، نه کوششی در جهت تعیین میزان و انواع درآمدها و عایدات مخارج، بلکه بیشتر برای شکل دادن به سازوکارهای اجرایی بود.
در راستای این قانون، نظام‌نامه‌ای نیز برای ادارات وزارت مالیه تدوین شد که هم ترتیب ادارات و وظایف صاحبان مناصب را نشان می‌داد و هم نحوه‌ی گردش کار را مشخص می‌کرد. اگرچه ادارات مندرج در این نظام‌نامه تقریباً نزدیک به ساختار اجرایی در دوره‌ی وزارت وثوق‌الدوله است (مستوفی 1377، ج2، 322 ـ 324) و جریان کار نیز نکته‌ی خاصی ندارد، با این همه اهمیت این نظام‌نامه در تلاش برای ثبت و تدوین روش رایج در این وزارتخانه بوده است (ساکما، سند 24023094).
قانون دیوان محاسبات
همزمان و در موازات قانون «محاسبات عمومی»، «قانون دیوان محاسبات» نیز تصویب شد. این قانون که در 23 صفر 1329 قمری (4 اسفند 1298 ش) به تصویب رسید، مشتمل بر 141 ماده بود و ساختار دیوان محاسبات، به‌عنوان بخش نظارتی وزارت مالیه را تعیین می‌کرد.
وظیفه‌ی اصلی این دیوان در «قانون محاسبات عمومی»، ذیل ماده 50 تعیین شده بود: «دیوان محاسبات مأموریت دارد که درباره محاسبات مخارج و عایدات عمومی که هر سال صاحبان جمع نقدی به دیوان مزبور می‌دهند، موافق قانون دیوان محاسبات رسیدگی و حکم نماید.» به این ترتیب دیگر در ابتدای متن قانون دیوان محاسبات به این وظیفه اشاره‌ای نشد.
با این همه بخشی از عملکرد این نهاد رسیدگی به محاسبات رسیدگی نشده از اواخر دوره‌ی ناصری به بعد بود. تا جایی که اندکی بعد از تصویب قانون، دیوان درخواست کرد اولویت با محاسبات عقب‌مانده از دو سال قبل است تا رسیدگی‌های جاری متوقف نماند (ساکما، 24016202، دیوان محاسبات به وزیر مالیه، 12 حمل و 13 جوزا 1329).
مجلس سوم و چهارم و بازگرداندن اختیارات وزارت مالیه
مجلس دوم با بحران اولتیماتوم روسیه تعطیل شد و نهاد قانون‌گذاری تا سه سال تعطیل بود. در 1333 قمری (1293 ش) مجلس سوم آغاز به کار کرد. این مجلس در مدت کوتاه فعالیت خود بیشتر به مسائل اقتصادی معطوف بود و سه اقدام مهم در مورد قوانین مالیاتی داشت:[iii] نخست آنکه قانون بیست و سوم جوزا را نسخ کرد. این عمل موجب شد اختیارات فوق‌العاده خزانه‌داری کل که عملاً در سطح وزیر مالیه بود، ملغی شود و به این ترتیب خزانه‌داری به‌جایگاه مرسوم خود در سازمان اداری مالیه بازگردد. به‌علاوه مجلس در ضمن همین قانون، با تشکیل کمیسیون تفتیش و نظارت مالیه و تمدید ماهانه‌ی آن، عملاً بازوی نظارتی بر وزارت مالیه را تا زمان تصویب و اجرایی شدن قانون تشکیلات وزارت مالیه حفظ کرد. مورد سوم قانون تشکیلات وزارت مالیه کل مملکت ایران بود که ساختار اداری وزارتخانه را روشن می‌کرد و با جزییات و به تفکیک به وظایف هر یک از ادارات تابعه می‌پرداخت. به این ترتیب می‌توان گفت در مجلس سوم نخستین قانون مفصل مرتبط با سازمان مالیاتی، 9 سال پس‌ازآنقلاب مشروطه به تصویب رسید.
نسخ قانون 23 جوزا
از آنجا که «نسخ قانون 23 جوزا و پیشنهاد قانون تشکیلات اساسى وزارت مالیه» به‌عنوان بخشی از برنامه‌ی دولت به مجلس سوم اعلام شده بود (مذاکرات مجلس، دوره‌ی سوم، جلسه 13، 10 ربیع‌الثانی 1333). محتشم‌السلطنه وزیر مالیه لایحه‌ای تقدیم و بیان کرد: «در موقعى که مملکت گرفتار انقلاب و اوضاع مالیه مقتضى اصلاح و مخارج مملکتى محتاج به صرفه‌جوئى بوده دولت لازم می‌دانست که به مالیه مملکت مرکزیت داده و تصور می‌رفت هرگاه یک اداره مقتدرى تأسیس و اختیارات فوق‌العاده به آن اداره داده شود بتواند دولت را از وضع مالیه که دچار بوده رهایى بدهد» و به این مناسبت قانون 23 جوزا تصویب شده بود. اما «نظر به لزوم خارج کردن اوضاع مالیه از این حال غیر طبیعى» در لایحه‌ی یادشده علاوه بر فسخ قانون 23 جوزا، خواستار اجرای قانون محاسبات عمومی و تغییر در تشکیلات وزارت مالیه شد (کمام، ۱۱۴۱-۳/۶۳/۱۱/۲/۱۴).
نارضایتی از وضعیت مالیه جنبه‌های گوناگونی داشت و همگان دلیل بی‌سامانی مالیه را ناکارآمدی قانون 23 جوزا یا اختیارات بیش‌ازحد آن نمی‌دانستند. بلکه عده‌ای معتقد بودند که متصدیان مالیه پس از شوستر (به‌خصوص مدیران بلژیکی این اداره) حدود قانون را رعایت نکرده، ادارات تفتیش و محاسبات را برقرار نساخته، و به مجلس پاسخگو نبوده‌اند. در واقع مشکل نه از اختیارات قانون، که از عدول مأموران از اجرای قانون بوده است (نوبهار، 1333ق، 15 ربیع‌الثانی). در هر صورت، به نظر می‌رسید که لازم است این وضع تغییر کند و با توجه به آنکه دولت برای تغییر اساسی در وضعیت وزارت مالیه متصدی تهیه‌ی یک لایحه قانونی بود، و منتفی کردن اختیارات خزانه‌داری کل بسیار ضروری به نظر می‌رسید، قانون 23 جوزا بر اساس یک ماده‌واحده نسخ شد (مجموعه مصوبات ادوار...، ج2، ص 1-2؛ لایحه وزیر مالیه در مذاکرات مجلس، دوره‌ی سوم، جلسه 18، سلخ ربیع‌الثانی 1333).
قانون تشکیلات وزارت مالیه کل مملکت ایران
قانون تشکیلات وزارت مالیه با کشاکش‌های بسیار و رفت‌وآمد مکرر به کمیسیون مالیه مجلس در 21رجب 1333 قمری (15 خرداد 1294 ش) به تصویب رسید. به گفته‌ی مشیرالدوله این «اولین قانونی است که برای مالیه مملکت وضع و اجرا شده و اگر بعد از چند سال دوره‌ی عمل، معایب و نواقص آن مشاهده شود، جای تعجب نخواهد بود» (ساکما، سند 24010055). هم نمایندگان مجلس و هم اعضای وزارت مالیه از اهمیت تدوین چنین قانونی اطلاع داشتند. در ماه‌های پیش از آن قوانین و مصوباتی که به نحوی در این لایحه هم مورد توجه بودند، یا معوق ماندند و یا به‌صورت محدود و موقت تصویب شدند. برای نمونه مأموریت کمیسیون تفتیش و نظارت تا زمان تأسیس کمیسیون تطبیق حوالجات بر طبق قانون تشکیلات مالیه، تعیین شده بود (مجموعه مصوبات ادوار...، ج2، ص 2-3).
در زمان شور بر سر لایحه‌ی تشکیلات مالیه، مهم‌ترین موضوع بحث تفکیک ادارات و نسبت وظایف آن‌ها با یکدیگر بود. در این قانون ادارات زیرمجموعه‌ی وزارت مالیه، برخلاف آنچه از اواسط دوره‌ی قاجار جریان داشت، برحسب ولایات و تقسیم‌بندی‌های جغرافیایی تفکیک نشده بودند.[iv] همچنین با تأکید بر اجتناب از «از اجتماع اختیارات در نقطه واحده» که بزرگترین عیب قانون 23 جوزا بود، ادارات برحسب وظایف آن‌ها تفکیک‌شده بود (این مسئله به‌کرات از سوی نمایندگان مجلس و هیئت دولت در مذاکرات دوره‌ی سوم بیان شده است. نیز نک: نوبهار، شماره 45، 13 رجب 1333). اداره تشخیص عایدات که میزان درآمدهای دولت را مشخص می‌کرد، از اداره محاسبات که به بودجه و حواله‌ها و صحت آن‌ها می‌پرداخت جدا بود. خزانه‌داری نیز محل جمع‌آوری و تمرکز تمام عایدات نقدی و جنسی دولت و تأدیه مخارج مملکتی مطابق حوالجات بود. در این تقسیم‌بندی همچنان نظام سنتی «مالیه ـ خزانه» که از دوره قاجار رواج داشت، حاکم بود. به این ترتیب که مالیه مسئول پیش‌بینی و محاسبه‌ی درآمدها بود و خزانه محل دریافت و پرداخت به شمار می‌آمد. گمرک نیز پس از کشاکش‌های سال‌های قبل به‌عنوان بخشی از وزارت مالیه تثبیت‌شده بود. اداره محاکمات برای رسیدگی به شکایت‌ها و تخلف‌های مأموران مالیه سازمان‌یافته بود و مجلس مشاوره‌ی عالی نیز برای رسیدگی به محاکمات اداری پیش‌بینی شده بود.[v]
این قانون هم مفاد «قانون محاسبات عمومی» را در خود داشت که وظایف وزارت مالیه را تعیین می‌کرد، و هم با تأکید بر تفتیش عمل مأموران و محاکمه‌ی خاطیان، ضمانت قانونی برای صحت عمل افراد فراهم می‌ساخت. با این همه کارآمد بودن این روش در سال‌های بعد موردتردید قرار گرفت و چندین بار برای ایجاد تغییر در این قانون اقدام شد.
کمیسیون تطبیق حوالجات
کمیسیون تطبیق حوالجات در واقع نتیجه‌ی تلاش مجلس برای رفع نقایص قانون محاسبات عمومی درزمینهٔ موازنه‌ی دریافت‌ها و پرداخت‌ها بود. پس از انحلال دیوان محاسبات، و با توجه به موقتی بودن کمسیون تفتیش و نظارت، بنا بر ماده 1 و 76 قانون تشکیلات وزارت مالیه، این کمیسیون تشکیل شده بود؛ و وظیفه‌ی مطابقت دادن اعتبارات مصوبه و حواله‌های وزارت مالیه را داشت (ملایی توانی و محمدی 1399، 96 و 97؛ نوبهار، شماره 26، 2 جمادی‌الاول 1333). این حواله‌ها برای پرداخت مخارج گوناگون و به‌خصوص حقوق کارمندان دولت صادر می‌شدند. بر همین اساس سه شعبه‌ی محاسبات، تطبیق و وظایف، و مراسلات در آن کمیسیون پیش‌بینی شده بود (ساکما، سند 2401961). با این همه نبود یک بودجه‌ی کلی مصوب، کار را دشوار می‌کرد و باعث می‌شد زمان زیادی برای تائید حواله‌ها صرف شود. این مسئله در نهایت بدان انجامید که برخلاف قانون تشکیلات وزارت مالیه، این وزارتخانه «وجوه درخواست‌هایی که پرداخت آن فوری بود بدون تصدیق کمیسیون تأدیه کند» (مصدق 1365، 90).
کمیسیون مختلط مالیه
با این همه هنوز مسائل و مشکلات در کار بود. در سال 1334قمری (1295 ش) و در پی مشکلات ناشی از استقراض‌های خارجی، کمسیون مختلطی به پیشنهاد خزانه‌داری کل و با عضویت سردار معظم (تیمورتاش)، حاج امین‌الدوله، مسیو هینسن، مسیو مارک مُدل (نماینده روسیه) و مسیو هوسن (نماینده انگلیس) برای «نظارت در مصرف وجوه قرارداد موراتوریم (استمهال)»[vi] تشکیل شد. اگرچه این کمیسیون وظیفه‌ی خاصی داشت، اما در «نظام‌نامه راجعه به تشکیل کمیسیون مختلط مالیه» (مصوب 14/2/1295) به‌صراحت بیان شده بود که «دولت علیه مختار است که در صورت اقتضاء نظارت سایر شعب مالیه و تهیة تدابیر لازمه را برای تسهیل و توسعة اوضاع مالیة مملکت به کمیسیون محول نماید (ساکما، سند 2401966). این کمیسیون که با حضور مستقیم نمایندگان دولت‌های روسیه و انگلستان تشکیل شده بود، مورد بی‌اعتمادی و نارضایتی مردم بود. مدتی بعد، در تیرماه همان سال، سفارت‌های روس و انگلیس در یادداشتی به ایران ضمن تشکیل نیروی نظامی در شمال و جنوب، درخواست کرده بودند که کمیسیون مختلط در غیاب مجلس، اختیار رسیدگی به عایدات و برقراری مالیات‌های جدید را داشته باشد (کوکب ایران، شماره 15، 29 رمضان 1335).[vii] در همان زمان روزنامه کاوه به‌صراحت فریاد برداشت که «سفارتین برای آن که درست اختیارات مطلوبه را در مالیه تعیین و تحدید کنند یک صورت لایحه حکمی به یادداشت ضمیمه کرده بودند که به موجب آن لایحه هیئت مزبور تقریباً در تمام امور مالیه ایران چه از حیث عایدات و چه مصارف و چه تصویب آن‌ها حاکم مطلق می‌شد... برای هیچ مملکت مستقلی هیچ‌چیز بالاتر از مالیه و قشون نیست» (کاوه، شماره 20، 22 جمادی‌الثانی 1335؛ مصدق 1365، 91-92). با ورود وثوق‌الدوله به وزارت مالیه دایره‌ی اعمال نفوذ این کمیسیون محدودتر شد، و در نهایت پس از انقلاب روسیه، به‌تدریج فشار سفارت‌خانه‌های روس و انگلیس برای دخالت مستقیم در وزارت مالیه از طریق کمیسیون مختلط کمتر شد (نهضت شرق، شماره 17، 17 جمادی‌الثانی 1340).
با این زمینه، کمیسیون مختلط در ضمن انجام وظایف خود، پیشنهاد مفصلی راجع به نحوه‌ی «وضع و اخذ مالیات» ارائه داد (ساکما، سند 24015776). در این گزارش بیان شده بود که اساس مالیات در ایران به میزان ده درصد از عایدات تعیین شده، اما در عمل در واقع حدود سه یا چهار درصد عایدات واقعی تخمین می‌زد. همچنین ممیزی کلی را در شرایط آن زمان ناممکن می‌دانست و پیشنهاد می‌کرد که حوزه‌های مالیاتی به قسمت‌های پنج‌گانه‌ی کوچک‌تر تقسیم شوند و در دوره‌های چرخشی پنج‌ساله، ممیزی انجام‌شده و ادامه یابد.
کمیسیون اگرچه معتقد بود که «فروع مالیاتی» یعنی مالیات‌های اضافه‌ای که با عناوینی چون «تفاوت عمل و حق‌الحکومه و مالیات‌های نظامی و...» مرسوم بودند می‌بایست ممنوع بشود، اما در عین حال راه را برای جبران کسری‌های احتمالی از طریق افزایش حقوق گمرکی، مالیات‌های غیرمستقیم، ایجاد مالیات‌های جدید و یا در نهایت به‌صورت «فروع تومان شمار به اصل مالیات» به‌صورت موقت یا دائمی را جایز می‌دانست. به‌عبارت‌دیگر اگرچه می‌کوشید تا منابع درآمد مالیاتی را مشخص و روشن سازد، اما توجه داشت که در بحران‌های پیش رو نیاز به ممرهای افزایش درآمد خواهد بود.
بخش مهمی از این گزارش به توضیح مسئله‌ی خالصجات و نحوه‌ی رفع این مشکل می‌پرداخت. نکته‌ی جالب آن بود که اعضای این کمیسیون در نهایت به یک نظر‌گاه واحد برای حل این مشکل نرسیده بودند و نظرات به تفاوت ذکرشده بود. همین وضع، بغرنجی اوضاع خالصجات را به خوبی نشان می‌داد. همچنین تثبیت مقیاس‌ها، تعیین نرخ تسعیر، زمان‌بندی روشن برای گردآوری مالیات‌های جنسی، و مالیات قنوات، تعیین میزان مالیات مستغلات شهری و دهات، مالیات عشایر، لغو مالیات‌های خانه‌واری و سرانه، و پیشنهاد مالیات بر عایدات افراد (به نرخ ده درصد) از پیشنهادهای این گزارش بود.
اگرچه این پیشنهاد منجر به تغییری در قوانین مالیه نشد، با این همه مشکلات و بحران‌های مالیه در آن برهه‌ی زمانی را به خوبی نشان می‌دهد و مشخص می‌کند که بخش مهمی از مشکلاتی که از دوره‌ی ناصری و مظفری به‌عنوان گرفتاری‌های اقتصادی دولت دائماً مطرح می‌شدند، پس از ده سال همچنان پا برجا بوده است.
تلاش برای تغییر و اصلاح مجدد قوانین مصوبه
پس از پایان جنگ جهانی اول هنوز وزارت مالیه یک سازمان کارآمد در حوزه‌ی دخل‌وخرج نبود و کشاکش برای تغییر ساختار اداری آن هنوز جریان داشت. تصویب و نسخ قانون خزانه‌داری کل، و تصویب قانون جدید تشکیلات مالیه اگرچه در مسیر بهبود وضعیت سازمانی بود، اما به سبب هم‌زمانی با جنگ جهانی و بحران‌های دیگری که در آن سال‌ها پیش آمد، باعث شده بود وزارت مالیه نه‌تنها سازمان سنتی خود را از دست بدهد، بلکه سازمان‌بندی جدید نیز شکل درستی نگرفته بود و تثبیت نشده بود.[viii]
در ربیع‌الاول 1338 قمری (آذر 1298 ش) نظام‌نامه‌ای برای ادارات تشخیص عایدات، محاسبات کل و خزانه‌داری کل تصویب شد. روشن بود که وزارتخانه می‌کوشید مفاد قانون تشکیلات وزارت مالیه را عملی کند، اما هنوز برای این کار نیاز به تنظیم جزییات بیشتر و آیین‌نامه‌های داخلی بود تا وظایف افراد روشن باشد (ساکما، سند 24010005). همچنان برای ایجاد یک جزوجمع جدید و کامل تلاش می‌شد و اداره عایدات مکلف شده بود که «مملکت را به حوزه‌های مالیاتی تقسیم» کند و دست به ممیزی بزند. برای این کار دوره‌های دوازده‌ساله‌ی گردشی پیش‌بینی شده بود تا اطلاعات روزآمد باقی بماند. میزان مالیات نیز در ماده‌های 8 و 13 برای املاک جدید، 4 درصد کل عایدات ملکی تعیین شده بود و برای سایر املاک همین مقدار پس از انجام ممیزی در نظر گرفته شده بود. اما در پانویس، این مواد تا زمانی که «قرار قطعی در هیات وزرا داده شود» موقوف‌الاجرا شده بود (همان، ص 18 -24). با توجه به آن که از چنین ممیزی‌ای اثری در اسناد وزارت مالیه و دارایی دیده نمی‌شود، به نظر نمی‌رسد که این طرح اجرا شده باشد.
مصدق که در پاییز 1340 قمری (1300 ش) وزیر مالیه بود، از مجلس درخواست اختیارات برای تغییر در سازمان اداری را کرد، و برای این کار لایحه‌ای برای تشکیل کمیسیون دخل و کمیسیون خرج و نیز اختیار برای تغییر در تشکیلات وزارتخانه ارائه داد. این درخواست منجر به تصویب ماده‌واحده «موقوف‌الاجرا گذاردن قوانین تشکیلات ادارات وزارت مالیه تا مدت سه ماه» شد. (کمام ۴/۷/۶/۱/۲ق؛ مجموعه مصوبات ادوار...، ج2، ص 73). اما مخالفت مجلس با تمدید این ماده‌واحده و استعفای نخست‌وزیر موجب ناتمام ماندن این اقدام شد و پیشنهاد دیگری برای تغییر قانون تشکیلات مالیه به مجلس ارائه نشد (مصدق 1365، 141)؛ با این همه ظاهراً تغییرات آزمایشی‌ای که در نتیجه‌ی این ماده‌واحده در تشکیلات وزارت مالیه انجام شده بود، تا زمان استخدام میلسپو باقی ماند (جزایری 1342، 86).
در تلاشی دیگر در زمستان 1340 قمری (1300 ش) شمسی و در کابینه‌ی مشیرالدوله، لایحه‌ای برای اصلاح قانون تشکیلات وزارت مالیه به مجلس تقدیم شد. در مقدمه‌ی مفصل این لایحه معایب و مشکلات پیش‌آمده در دوره‌ی 6 ساله‌ی اجرای آن قانون در وزارت مالیه، به‌تفصیل گفته شده بود. به این ترتیب که پیشنهاددهندگان معتقد بودند بخش زیادی از مشکلات ناشی از ناهماهنگی میان دو اداره‌ی عایدات و خزانه‌داری بوده و علاوه بر آن دیگر ادارات نیز از توان اجرای کافی برخوردار نبودند. در پیشنهاد جدید، ساختار وزارت مالیه به سه اداره‌ی اصلی بر اساس نوع درآمدها و مخارجی که رسیدگی می‌کردند، و به این شرح تقسیم می‌شد: 1) مالیات مستقیم و خالصجات، 2) مالیات غیرمستقیم، 3) گمرکات. محاکمات و محاسبات در کنار یکدیگر یک اداره را تشکیل می‌دادند و ضرابخانه نیز به این وزارتخانه منتقل می‌شد (ساکما، سند 24010055). در مصوبات مجلس چهارم اثری از این قانون، یا اصلاح و تغییر در قانون تشکیلات وزارت مالیه به چشم نمی‌خورد. اما تقسیم مالیه به اداره‌های عایدات مستقیم و غیرمستقیم کاری بود که در نهایت در دوره‌ی آرتور میلسپو، مستشار بعدی مالیه ایران، انجام شد.
بار دیگر در سال 1301 پس از ورود میلسپو به‌عنوان مستشار مالی به ایران، مجدداً قانونی برای تشکیل اداره‌ی خزانه‌داری کل تصویب شد. در این قانون جزییات وظایف و اختیارات خزانه‌دار کل و زیردستانش با دقت بیشتری تعیین شده بود و مشخصاً تلاش برای گریز از پیامدهای قانون 23 جوزا و دوره‌ی شوستر، در آن به چشم می‌آمد (ساکما، 24019477، 2405808، مجموعه مصوبات ادوار...، ج2، ص 112-114). با این همه برای بهره بردن از حضور و نفوذ مستشار آمریکایی، اختیار نظارت و تائید تمام درخواست‌ها و پرداخت‌ها بر طبق این قانون به خزانه‌داری کل، زیر نظر رئیس‌کل مالیه (میلسپو) اعطا شد (میلسپو 1395، 51.).
نتیجه گیری
بررسی مصوبات مجلس که نظری بر وضعیت مالی داشتند، نشان می‌دهد به‌رغم آنکه از نخستین روزها همواره بحث از نیاز به اصلاحات در مالیه بود، اما بنا بر مقتضیات، و به‌درستی، با حرکت‌های تند و ناگهانی دست به اصلاح قوانین نزدند؛ نخست کوشش شد تا ساختار اصلی سازمان مالیه بر اساس الگوی کشور‌های اروپایی تدوین و مقنن شود و قانون محاسبات عمومی مطرح و تصویب شد. این قانون واژگان اصلی (همچون بودجه، سال مالی، حواله و...) را تعریف و وظایف وزیر مالیه را تعیین و اختیارات وی را محدود می‌کرد. همچنین اطلاعاتی که می‌بایست از سوی وزارت مالیه به مجلس ارائه شود را دسته‌بندی و سازوکار نظارتی بر تهیه و ارائه‌ی آن اطلاعات مالی را مستقر می‌کرد. به این منظور می‌بایست نهاد نظارتی برای امور مالیه تأسیس شود و به این ترتیب دیوان محاسبات به میان آمد.
پس‌ازآن در تجربه‌ای ناموفق تلاش شد تا با اعطای اختیارات بی‌شمار به مستشار خارجی به امید توانایی او و همکارانش، مسائل و مشکلات مالیه حل شود. اما در نتیجه‌ی ناقص ماندن دوره‌ی مأموریت شوستر و انحلال مجلس، اختیارات بدون وجود نهاد ناظر (مجلس) در دست دولتمردان، سفرای صاحب نفوذ و مستخدمان (کارمندان) بلژیکی وزارت مالیه باقی ماند. در دوره‌ی سوم قانون‌گذاری همّ مجلس و دولت بر اصلاح این وضع بود. با این همه در نتیجه‌ی تجربه‌های پیشین بااحتیاط و ضمن حفظ اقتدار قانون‌گذار، ابتدا قانون 23 جوزا نسخ شد و سپس قانون تشکیلات وزارت مالیه به تصویب رسید. متعاقب این قانون تشکیلاتی، نظام‌نامه‌های متعددی برای تقسیم وظایف و تعیین جزییات اجرایی در هیأت وزیران تصویب شد. تصویب این قانون به‌منزله‌ی پایان مشکلات اداری وزارت مالیه نبود و در سال‌های بعد با لایحه‌ها و پیشنهادهای قانونی دیگر برای بهبود آن تلاش شد.
به نظر می‌رسد که مجلس و سیاستمداران دوره‌ی مشروطه متوجه ضرورت ایجاد تغییر در نحوه‌ی برآورد و تعیین مالیات‌ها به‌نحوی‌که درآمدها در تهیه و تنظیم بودجه سالانه‌ی مملکتی قابل پیش‌بینی و اتکا باشند، بودند و حتی در مجلس اول تلاش کردند با به کار بردن راهکارهای کوتاه‌مدت تا حدی مشکلات را پشت سر بگذارند. با این همه هم وکلای مجلس و هم دولتمردان به‌تدریج راه‌حل را نه در انجام یک تغییر و اصلاح شدید در برآورد مالیاتی، بلکه در اصلاح ساختار اجرایی و تعیین و تنظیم قوانین و نهادهای نظارتی یافتند. شاید به این امید که با اصلاح ساختار اجرایی و تغییر آن از سیستم قدیمی دوره‌ی پیشامشروطه به روش‌هایی که قابل بازرسی و رسیدگی باشند، موجب شود هر میزان مالیاتی که در همان آخرین دفاتر دستورالعمل برآورد شده است با دقت و شفافیت بیشتر گردآوری شود. این تلاش‌ها موجب شد در این دوره‌ی پانزده‌ساله ساختار نوین وزارت مالیه مبتنی بر قوانین و نظام‌نامه‌های مکتوب شکل گرفت و مستحکم شد و زمینه را برای ایجاد تغییر در قوانین مربوط به میزان و نحوه‌ی گردآوری عایدات و مالیات‌ها فراهم ساخت.
[i] از آنجا که مجلس سنا تا سال 1328 خورشیدی تشکیل نشد، عملاً این بند قانونی تا این تاریخ مورد استفاده قرار نگرفت.
[ii] پیشنویس (یا مسوده باطله) این لایحه در مرکز اسناد مجلس با عنوان «بودجه محاسبات کل» و امضای «مستشار مالیه دولت علیه ایران، بیزو» (شماره بازیابی اسناد:۱۰۸۱-۲/۱۳/۱۲/۲/۷) یافته شد. بخش مربوط به دیون عمومی و (مواد 20 تا22) و قراردادهای دولتی (مواد 23 تا 35) در پیشنویس بودجه محاسبات کل نیست و ظاهرا درکمیسیون قوانین مالیه اضافه شده است.
[iii] اگرچه تعداد بیشتری از قوانین و مصوبات این مجلس به مسائل اقتصادی مرتبط بودند. برای توضیح بیشتر در مورد عملکرد اقتصادی مجلس سوم، نک دوست زاده، پور آرین، و حسینی1401، 89.
[iv] تقسیم‌بندی حوزه‌های مالیاتی بر اساس جغرافیا، در دوره‌ی امیرکبیر انجام شد. پس از مشروطه نیز در سال 1328ق/ 1289 ش، ادارات سبعه تشکیل شد که به نوعی ادامه‌ی همان روش بود. نک یکتایی 1352، 24 و 44.
[v] ماده 1 وزارت مالیه به تقسیمات ذیل منقسم می‌شود: 1) دایره وزارتی؛ 2) اداره تشخیص عایدات و خالصجات و مسکوکات؛ 3) اداره خزانه‌داری کل؛ 4) اداره محاسبات کل مالیه و دیون عمومیه و وظایف؛ 5) اداره گمرکات؛ 6) اداره محاکمات مالیه؛ 7) کمیسیون تطبیق حوالجات؛ 8) دایره پرسنل و ملزومات؛ 9) مجلس مشاوره عالی برای محاکمات اداری.
[vi] استمهال (مهلت‌خواستن قانونی) یا موراتوریم (Moratorium) حق درخواست تعویق در بازپرداخت اقساط وام‌های خارجی دولت ایران بود که به علت نقصان در عایدات در سال‌های جنگ معوق مانده بود. برای توضیح بیشتر در مورد این قرارداد، نک کاوه ، 9 محرم 1337 - شماره 31 و 32؛ نوبهار، شماره 37، 16 جمادی‌الثانی 1333.
[vii] روزنامه کوکب ایران این اختیارات را چنین برشمرده بود: «اولا تفتیش و تصویب کلیه مخارج دولت، ثانیا ترتیب بودجه عمومی مملکت (عایدات و مخارج آن)، ثالثا تعیین برقراری مالیات‌های جدید، رابعا عزل و نصب مستخدمین مالیه.»
[viii] برای نمونه درباره‌ی استقراض خارجی و به هم ریختگی حساب‌ها در نتیجه‌ی ضعف اداره «دیون عمومی» از 1332/ 1291 به بعد، نک: نهضت شرق، ش 28، 7 شعبان 1340. اگر چه یادداشت یاد شده معطوف به مسئله بدهی‌های خارجی دولتی ایران است، اما از خلال آن می‌توان به نابه سامانی‌های راه یافته در وزارت مالیه پی برد. بالتبع این وضعیت در اداره‌های دیگر هم جریان داشته است.
)