نوع مقاله : مقاله پژوهشی
نویسندگان
1 دانش آموخته دکتری تاریخ ایران بعد از اسلام، قزوین، ایران.
2 استاد گروه تاریخ، دانشکده ادبیات و علوم انسانی، دانشگاه بینالمللی امام خمینی (ره)، قزوین، ایران.
چکیده
کلیدواژهها
موضوعات
عنوان مقاله [English]
نویسندگان [English]
Government employees, as an influential social group in Iran, have consistently played a significant role in shaping the country's administrative and economic processes, a role that became more pronounced during the modern era and the period dominated by bureaucracy. With the beginning of Reza Shah Pahlavi’s reign, issues related to the wages and livelihoods of government staff emerged as one of their primary concerns. In response to policies aimed at reducing salaries and limiting benefits, employees resorted to new forms of protest, including strikes and office closures, to pressure the government and assert their demands. This article aims to examine the activism of employees in various ministries of the capital in reaction to the Budget Commission’s decision to reduce salaries, and to clarify the causes, course, and consequences of the first public strike of government employees during Reza Shah Pahlavi’s rule. Based on historical documents, memoirs, laws, parliamentary debates, and analysis of contemporary newspapers, the study shows that the strike was not only a response to concerns over reduced income and livelihood difficulties but also a natural reaction to rising inflation and the country’s economic crisis. Although initially intended as a means to protest the salary reductions, the employees’ occupation of the National Consultative Assembly gradually became a political arena and a site of confrontation between different factions. This collective action successfully prevented the approval of the Budget Commission’s plan and, alongside growing criticism of Mostowfi al-Mamalek’s cabinet, exerted broad political and social pressure on the government, ultimately leading to his resignation.
Introduction
Military and civil employees, along with administrative personnel in modern Iran—particularly after the Constitutional Revolution constituted a significant and active social class, playing a notable role in the country’s political and social transformations. Due to their positions and responsibilities within the bureaucratic system, this group has always been a key pillar of governmental power. At the same time, their demands and dissatisfaction had the potential to challenge political and administrative stability. One of the main concerns of government employees was the timely and full payment of their salaries and benefits. Historical evidence shows that since the establishment of ministries and the expansion of the bureaucracy, salary management has consistently posed a serious challenge for governments. During the Qajar period, a substantial portion of the national budget was allocated to employee salaries, and despite various governmental measures to organize financial affairs, payment issues and employee dissatisfaction persisted.
With the rise of the Pahlavi dynasty, a new phase in the administrative history of Iran began. The enactment of the Civil Service Law in 1922 (1301 SH) brought some regularity to the financial status of government employees, yet the state’s financial pressures to fund modernization projects and accommodate the increasing number of staff once again highlighted salary and financial challenges. During this period, government employees played a significant and effective role in political developments through strikes, office closures, and protest gatherings. A prominent example of this activism was the widespread strike of government employees at the beginning of Reza Shah’s reign. This event arose in response to the Budget Commission’s decision to reduce salaries and restructure wage scales, and through office closures and gatherings in the National Consultative Assembly, it escalated into a serious political and administrative crisis. This crisis not only exerted pressure on parliament members and the cabinet but ultimately led to the resignation of Mostowfi al-Mamalek and a change in government.
The incident demonstrated that government employees, as an informed and active social class, could, in addition to stabilizing political structures, challenge the power structure through collective demands and protests, thereby exerting a direct influence on government decision-making processes.
Materials And Methods
This study is qualitative and focuses on content analysis of newspapers, historical documents, memoirs, parliamentary debates, and previous studies on the administrative system and the National Employment Law. The extracted data were classified and organized for analysis to evaluate the civil servants’ strike in the early years of Reza Shah’s reign. Using a retrospective approach, the research first examines the state of the country’s administrative system during this period, then analyzes the causes and process of the general strike and office closures, and finally explains the consequences of this event for the administrative structure of the country. If you want, I can also translate the abstract and introduction into English in the same clear, academic style so the whole paper is ready. Do you want me to do that?
Result and Discussion
Payment of salaries has been one of the main concerns of government employees since the Qajar period. Financial instability, wars, corruption, and government inefficiency led employees, at different times, to resort to various forms of protest. After the Constitutional Revolution, strikes and sit-ins became more prominent as a means of claiming overdue wages. Efforts such as those by Morgan Shuster and Bernard Bell to organize financial affairs partially improved the payment situation, but problems persisted. Financial aid from wealthy individuals was also insufficient, and timely salary payments were not fully established until the reign of Reza Shah.
After the 1921 Persian coup d'état, irregularities in salary payments continued. Financial officers and administrative staff often did not receive their wages. In this context, Arthur Millspaugh came to Iran to organize financial and administrative affairs, and the National Employment Law was enacted in Azar 1301 (December 1922). This law established nine administrative ranks with specified salaries for each rank, creating relative order in salary payments and administrative discipline. Nevertheless, the wages of lower-ranking employees were insufficient to cover living costs, and dissatisfaction persisted. Low salaries contributed to corruption and bribery, prompting the enactment of anti-embezzlement laws, but the core issue of full and timely salary payments remained unresolved until the beginning of Reza Shah’s reign.
Mossadegh al-Mamalek (1305-1306 AH) aimed to reform the Employment Law and proposed revising the salary scale system. However, the Budget Commission, to fund modernization projects, reduced employees’ salary scales. This decision particularly affected lower-ranking employees, who were often renters and whose incomes did not cover living expenses, creating conditions for public protest and strikes.
In Ordibehesht 1306 (May1927), the Budget Commission reduced the salaries of lower-ranking employees from 32 to 29 tomans, while parliamentary representatives’ salaries were increased. This led approximately three thousand ministry and government employees to march to the parliament building and stage a sit-in in the parliamentary courtyard. They demanded a halt to salary reductions and the establishment of a civil servants’ union, disrupting parliamentary sessions. Newspapers sharply criticized the protests, but employees’ economic and livelihood pressures were the main reasons behind the action.
The strike prompted the Budget Commission to retract the salary reductions. Employees up to rank 5 retained the 32toman salary, and higher ranks saw gradual increases. Reforms were also made to the salary scale system, with fixed salaries assigned to each rank, partially ensuring fairness and employee satisfaction. Mossadegh al-Mamalek’s government issued statements calling for calm among employees and ordered the prosecution of strike leaders.
The police (Nazmiyeh) arrested some employees and temporarily suspended them. Parliament also reviewed the incident, and considering public pressure, decided to pardon most employees. Fifty representatives sent a letter to the government requesting the pardon of employees. These measures restored relative calm in the administrations and brought the strike to an end.
Conclusions
Employee dissatisfaction and discontent among Iran’s bureaucrats regarding their salaries and benefits has been one of the significant issues in the history of the country’s modern administrative developments. Since the enactment of the first civil service law, timely payment of salaries has been highly influenced by the economic and financial conditions, often fluctuating, and at various times causing dissatisfaction and strikes. During Reza Shah’s era, although government offices and employees appeared to move toward administrative reform and greater efficiency, salary levels were still insufficient for a comfortable life. Nevertheless, the Ministry of Economic Affairs and the Budget Commission at the beginning of his reign decided to reduce government employees’ salaries to lower current expenses and finance modernization projects. This decision caused severe discontent, particularly among lower-level employees, and led to a general strike at the Parliament building.
The employees’ protest reflected their first strong reaction to salary reductions and highlighted the Budget Commission’s lack of attention to fairness in salary distribution. The greatest impact fell on lower-level employees, while it would have been more reasonable to reduce the salaries of higher-ranking officials and parliamentary representatives. The Mostowfi al-Mamalek cabinet issued directives urging employees to end the strike and initiated legal action against its organizers. Members of Parliament considered the strike as a rebellion against the legislative body and an affront to the representatives. This incident revealed tensions and conflicts among employees, the parliament, and political factions, ultimately leading to Mostowfi’s resignation. The findings indicate that the first general strike of government employees not only had economic dimensions but also carried significant political and social consequences, demonstrating the power and influence of the bureaucratic class in the modern political and administrative developments of Iran.
کلیدواژهها [English]
مقدمه
کارکنان لشکری و کشوری دولت و پرسنل نظام اداری در ایران دورۀ معاصر بهویژه بعد از مشروطیت، یکی از طبقات مهم و کنشگر جامعه به شمار میرفته و در مقاطع مختلف منشأ تحرکات اجتماعی و به چالش کشیدن نظام سیاسی بودهاند. پرداخت حقوق یکی از مهمترین مخارج مالیۀ حکومت قاجاریه بود و بخش بزرگ بودجه حکومت صرف آن میشد (جمالزاده، 1362: 150). فارغ از شأن و وجاهتی که شغل دفتری و کار اداری برای کارمندان به همراه داشت، یک مسئلۀ مهم و حیاتی برای آنها، دستمزد، مواجب و به عبارت دقیقتر، پرداخت بهموقع و کامل حقوق بود. بررسی تاریخ اداری ایران معاصر نشان میدهد از زمانی که وزارتخانههای مختلف به وجود آمدند، پرداخت حقوق اعضای دیوانسالاری، برای حکومت یک بحران و چالش جدی محسوب میشد و این موضوع در سالهای بعد از مشروطه شکل حادتری به خود گرفت. در این مقطع، دولت و مجلس برای رسیدگی به این مهم، رویکردها و راهکارهای متعددی را به کار گرفتند؛ تشکیل نهادهای مختلف در وزارت مالیه، استخدام مستشاران خارجی و کمک گرفتن از افراد و خانوادههای پولدار برای سر و سامان دادن به وضعیت حقوقی–رفاهی کارکنان دولت، از جملۀ این سیاستها به شمار میرفت. با این حال، تدابیر مذکور هم نتوانست مشکل پرداخت حقوق را برای همیشه حل کند و تا پایان دورۀ قاجاریه این چالش به اَشکال مختلف تداوم پیدا کرد.
با روی کار آمدن سلسله پهلوی، گرچه مرحلۀ دیگری از تاریخ و تحولات نظام اداری و دیوانسالاری کشور آغاز شد و براساس قانون استخدام کشوری (مصوب 1301ش)، وضعیت ظاهری و مالی کارکنان دولت شکل معقولتری به خود گرفت، اما نیاز روزافزون حکومت به پول و منابع مالی برای اجرای پروژه گسترده و بلندپروازانه تجدد و نوسازی، موجب میشد گاهی از میزان حقوق و مواجب کارکنان دولت کاسته شود تا با تأمین اعتبار برای اجرای سیاستهای تغییر، دولت سریعتر این برنامهها را عملیاتی کند. از طرفی تعداد کارکنان دولت در دوره پهلوی اول افزایش پیدا کرد و به همین دلیل چالش پرداخت حقوق بار دیگر پیش روی دولتها قرار گرفت.
در این دوره، کارمندان دولت با تعطیلی ادارات و برگزاری تجمعات اعتراضی، نقشآفرینی چشمگیری در تحولات سیاسی داشتند و برخی از این اعتراضات تا حدی اهمیت یافت که به تغییر دولت و کابینه انجامید. در پایان دورۀ ریاستالوزرایی مستوفیالممالک، اعتراض کارمندان به نحوۀ اشلبندی[i] حقوق و کاهش دریافتی آنان، به «غوغای اشل» شهرت یافت و در کنار تنشهای او با نمایندگان مجلس، زمینۀ سقوط کابینه را فراهم کرد. بدین ترتیب، اگرچه کارکنان دولت یکی از ابزارهای اصلی تثبیت ساختارهای سیاسی به شمار میرفتند، اما در نتیجۀ سیاستها و برنامههای اقتصادی دولت، به مخالفان جدی آن نیز تبدیل شدند و حتی رضاشاه نیز نتوانست مانع از تحصن و تجمع آنان شود. این رویداد که در اعتراض به تصمیم کمیسیون اقتصادی مجلس درباره کاهش حقوق، در آغاز سلطنت رضاشاه رخ داد، به بحرانی جدی تبدیل شد، دولت را دچار سردرگمی کرد و نشان داد کارمندان دولت به مثابه طبقهای آگاه و کنشگر، قادر به به چالش کشیدن ساخت قدرت میباشند؛ هرچند این تحصن به دلیل رسیدگی سریع به مطالبات، چندان استمرار نیافت. در پژوهش حاضر به بررسی تحصن و اعتراض کارمندان دولت در آغاز سلطنت رضاشاه پرداخته شده است؛ رویدادی که در واکنش به تصمیم کمیسیون اقتصادی مجلس مبنی بر کاهش حقوق و تغییر نظام اشلبندی دستمزدها شکل گرفت و با تعطیلی ادارات و تجمع کارکنان، به بحرانی سیاسی و اداری تبدیل شد و در کنار اختلافات مستوفیالممالک با نمایندگان مجلس، زمینهساز سقوط کابینه او گردید.
روش پژوهش
پژوهش حاضر از نوع کیفی و بر پایه تحلیل محتوای روزنامهها، اسناد تاریخی و خاطرات انجام شده است. موضوع اصلی آن بررسی وضعیت حقوقی کارمندان دولت به عنوان بخشی از طبقه میانی جامعه در سالهای نخست حکومت رضاشاه است که با بهرهگیری از روش گذشتهنگر دنبال شده است. بر همین اساس، تحلیل مذاکرات نمایندگان مجلس شورای ملی -که ابتدا خواستار محاکمه و مجازات کارکنان متحصن در عمارت مجلس بودند و اندکی بعد بر تبرئه و بخشودگی آنان تأکید کردندـ نقش مهمی در فهم علل و روند اعتراض این قشر شهری داشته است. همچنین استفاده از پژوهشهای پیشین و خاطرات شاهدان عینی این ماجرا، درک روشنتری از ماهیت این رخداد و جایگاه آن در تاریخ تحولات اداری و بوروکراسی ایران به دست میدهد.
پیشینۀ پژوهش
گرچه دربارۀ نظام اداری و تحولات دیوانسالاری دوره پهلوی و ابعاد مختلف آن، تاکنون آثار متعددی نگاشته شده، اما مسئلۀ تحصن و اعتراض کارمندان دولت به عدم پرداخت کامل و بهموقع حقوق و مواجب، در پژوهش مستقل و جامعی مورد بررسی قرار نگرفته است. حمید تنکابنی در آثار پژوهشی خود ازجمله مقاله «فرهنگ سیاسی اقتدارگرا و ساختار دیوانسالاری دولتی در دوره پهلوی اول» (1394) و «تحلیلی بر نقش کژتابیهای مالی سازمانیافته در دیوانسالاری و توسعه پایدار» (1396) به نقش و تأثیر نظام اداری در تحکیم تمامیتخواهی و ارتباط کژتابیهای اداری در فساد و ناکارآمدی در حکومت اشاره کرده است. کم بودن حقوق و کاهش اشل حقوقی کارکنان دولت، به زعم برخی از مسئولان و کنشگران، یکی از علل رشد و گسترش فساد مالی-اداری به شمار میرفت. تحصن کارکنان وزارتخانهها پس از تصمیم کمیسیون بودجه برای کاهش حقوق آنان، به عنوان کنشی نوین محصول تصویب و اجرای قانون استخدام کشوری و بهبود وضعیت حقوقی کارمندان دولت بود. در نوشتار حاضر با تکیه بر اسناد، روزنامهها، خاطرات و سایر منابع موجود، به واکاوی علل و روند و تبعات نخستین تحصن رسمی و عمومی کارمندان در ابتدای سلطنت رضاشاه پرداخته شده است.
پیشینۀ اعتراضی کارکنان دولت به مسئلۀ عدم پرداخت حقوق
یکی از مهمترین موضوعات مربوط به تاریخ و تحولات نظام اداری ایران، مسئلۀ پرداخت بهموقع و کامل حقوق و دستمزد کارکنان دولت است و آنها در قبال انجام کار اداری، چه نظامی و چه غیرنظامی انتظار داشتهاند که حقالزحمۀ خود را کامل و در زمان مقرر دریافت کنند. با بررسی تاریخ اداری ایران در دوره قاجار و بهویژه از فتحعلیشاه قاجار به بعد که اولین وزارتخانهها شکل گرفتند، میتوان پی برد که چالش پرداخت حقوق همواره پیش روی حکومت قرار داشته است. وقوع جنگهای داخلی و هزینههای ناشی از آن، افزایش مخارج حکومت و بینظمی در دریافت مالیاتها که به خالی شدن خزانه منجر میشد، عامل مهمی در اعتراض کارمندان دولت بود. در دورۀ محمدشاه قاجار و همزمان با صدارت حاجی میرزا آغاسی، هزینههای ناشی از جنگ هرات، تعلل حکام ولایات در پرداخت مالیاتها و صدور بیشمار براتهای بلاوصول، منجر به برهم خوردن تراز درآمدها و مخارج و در نتیجه، تعویق طولانیمدت حقوقها شد (فلور، 1395: 576-577). گرچه در دوره ناصرالدینشاه با تدبیر اصلاحگرانی چون امیرکبیر، چالشهای مالی و پرداخت حقوقها بهطور نسبی حل شد، اما بعد از ترور ناصرالدینشاه، بینظمی پرداخت حقوق کارکنان در دوره مظفرالدینشاه بار دیگر تکرار شد (دولتآبادی، 1362: 1/431). با این حال، کارکنان دولت برای دریافت حقوق عقبافتادۀ خود، چارهای جز صبر و ادامه خدمت نداشتند و تعطیلی ادارات و انجام اعتصاب برای دریافت حقوق، رفتاری ناشناخته بود و این مسئله به بعد از پیروزی انقلاب مشروطیت موکول شد؛ به عبارتی اعتصاب کارکنان دولت به مثابه کنش اعتراضی آنها، محصول انقلاب مشروطیت بود.
با پیروزی انقلاب مشروطه تا پایان دوره حکومت قاجاریه، گرچه چالش پرداخت حقوق کارکنان بار دیگر به شکل بحرانیتری ادامه یافت، اما سر و سامان دادن به وضعیت حقوقی و رفاهی کارکنان دولت، از جمله مسائلی بود که مورد توجه اندیشهگرانِ خواهانِ تغییر قرار گرفت. وزارت مالیه در این سالها توانایی پرداخت حقوق و مواجب کارکنان را نداشت (ساکما، 77953/240). جنگ داخلی، بیثباتی و تغییر مکرر کابینهها، دخالت دولتها و مأموران خارجی، وقوع جنگ جهانی اول و تبعات ناشی از آن که بیش از همه بر ساختار مالیۀ کشور تأثیرات ویرانگری بر جای گذاشت، همگی بستری فراهم کرد تا بر میزان نارضایتی کارکنان دولت و عدم پرداخت حقوق کارکنان دولت افزوده شود. کاهش شدید درآمدهای دولت و عدم وصول مالیاتها در این سالها، دولت را در پرداخت حقوق به کارکنان دیوانسالاری با مشکل و چالش جدی مواجه کرد (ساکما، 55941/240؛ همان، 4317/240).
در سالهای پس از مشروطه تا برآمدن سلسلۀ پهلوی، پرداخت مواجب کارکنان یکی از اصلیترین مطالبات دیوانسالاران بود و اسناد فراوانی از شکایات آنان درباره «عدم پرداخت حقوق» یا «پرداخت معوقات» در مرکز اسناد و کتابخانه ملی جمهوری اسلامی ایران موجود است. محتوای این شکواییهها به روشنی بیانگر بحران مالی و ناتوانی حکومت قاجار در تأمین حقوق کارکنان است. پس از مشروطه، برخلاف سالهای پیشین، نارضایتی کارمندان از وضعیت حقوقی، بیشتر در قالب کنشهای اعتراضی همچون ترک مقطعی محل خدمت، غیبت از کار و تحصن در ادارات دولتی نمود پیدا میکرد. عدم پرداخت حقوق کارکنان دولت باعث افزایش اعتراضات و اعتصابهای پراکندۀ کارکنان دولت میشد. در برخی موارد، به خاطر عدم دریافت حقوق، خودکشی کارمندان اتفاق میافتاد (ساکما، 54784/240). در نتیجه پس از انجام مذاکرات، مورگان شوستر[ii] کارشناس امور مالی امریکایی، به ایران آمد تا ریاست خزانهداری کل ایران را برعهده گیرد. در آستانۀ ورود او به ایران در سال 1329ق، اعضای وزارتخانههای مختلف هر روز در اعتصاب بودند و روزی وجود نداشت که اعتصابی در وزارتخانهای ساماندهی نشود (شوستر، 1394: 87). بدین ترتیب، او طی چند سال وضعیت حقوقی کارکنان را سر و سامان و اعتصاب کارکنان را کاهش داد. بعد از او، مسیو مرنارد بلژیکی به ایران آمد و برای بهبود پرداخت حقوق و وضعیت مالیه کشور، به فعالیت پرداخت و دیوان محاسبات وزارت مالیه هم به وجود آمد.[iii] این موضوع در کوتاهمدت نقش زیادی در انتظام نسبی پرداخت حقوق کارکنان دولت و جلب رضایت آنان داشت.
حکومت در مقاطع مختلف از تجارتخانهها و بنگاههای اقتصادی نیز برای دادن حقوق کارکنان لشکری و کشوری استقراض میکرد تا از اغتشاش قوای نظامی و تحصن و بستنشینی کارکنان دیوانسالاری جلوگیری کند (ساکما، 54764/240). برادران تومانیانس و امینالضربها از مهمترین این افراد بودند که برای نزدیکی به حکومت و أخذ مجوز فعالیتهای تجاری، به کارکنان وزارتخانهها حقوق میدادند (ساکما، 28710/240؛ همان، 52052/240). با این حال، وجود برخی موانع و محدودیتها ازجمله اوضاع نابسامان سیاسی و بیثباتی کابینهها، شدت جنگهای داخلی و خارجی، کارشکنی حکام ولایات، خوانین و زمینداران و عدم پرداخت مالیات، اختلاس و فساد مالی کارگزاران، ناتوانی حکومت در امر وصول مالیاتها، دخالت دولتهای خارجی بهویژه روسیه تزاری در تداوم بحران مالی، اختلافات میان خزانهداران و وزرای مالیه بر سر حدود اختیارات، خالی بودن خزانه دولت در نتیجۀ اوضاع سیاسی و اقتصادی، منجر به عدم موفقیت مستشاران مالی خارجی در حل مسئلۀ پرداخت حقوق شد. دیوان محاسبات وزارت مالیه هم در نتیجۀ عدم اجرای آن، فقدان تجربه و تخصص اعضای دیوان، تعدد و تکثر ادارات دولتی و کارکنان، نتوانست این چالش را برای همیشه مرتفع کند. کمک گرفتن از متمولان و افراد ثروتمند نیز به خاطر کمک مقطعی و پرداخت حقوق کارکنان برخی از وزارتخانهها، نتیجۀ سودمندی نداشت و عدم پرداخت حقوق بهموقع و کامل کارکنان، تا روی کارآمدن رضاشاه به تعویق افتاد.
تصویب قانون استخدام و مسئلۀ پرداخت حقوق کارکنان دولت
بعد از کودتای سوم اسفند 1299، بینظمی در پرداخت حقوق کارکنان دولت همچنان ادامه داشت. در این زمان، امور مالی و اداری کشور از هم گسیخته، تجارت قطع شده و مالیات ولایات مختلف غیرقابل وصول بود. سازوکار تشکیلات اداری کشور نیز نظم چندانی نداشت و به علت خالی بودن خزانه، بسیاری از کارکنان حقوق نمیگرفتند. در نتیجه، آرتور میلسپو برای ساماندهی سامانه مالی و اداری به ایران آمد. به گزارش میلسپو: در آستانه پایان سال، خزانه کشور خالی و پرداخت مواجب کارکنان دولت از یک تا هشت ماه عقب افتاده بود. این بحران مالی موجب شد معلمان و مأموران نظمیه تهدید به اعتصاب کنند، وظیفهبگیران آماده بستنشینی در وزارت مالیه شوند و حتی دربار شاهنشاهی و نمایندگان مجلس نیز حقوق خود را با تأخیر دریافت کنند. مأموران وزارت مالیه که خود متولی تأمین درآمد بودند نیز از دریافت حقوق محروم ماندند (میلسپو، 1356: 62).
در سال 1300ش. معلمان که شش ماه حقوق نگرفته بودند، به رهبری اتحادیۀ معلمان، دست به اعتصاب زدند. بسیاری از کارمندان دولت ماهها نمیتوانستند حقوق ناچیز خود را دریافت کنند و همین انگیزه اصلی اعتصاب آنان بود (ملیکف، 1358: 104). رویداد مذکور مسلماً باعث آشفتگی و بیاعتمادی تمام ادارات میشد و در واکنش به این موضوع، اولین قانون استخدام کشوری در ایران به تصویب رسید.
مهمترین اقدام میلسپو در دوره اول مأموریتش در ایران، تصویب قانون استخدام کشوری در آذر 1301 بود که آن را به مجلس پیشنهاد داد (مکی، 1362: 2/312). این اقدام مهم در راستای سازماندهی و مدیریت ادارات کشور در سالهای پایانی حکومت قاجاریه بود که واکنشی به ساختار کهنه و بینظم دیوانسالاری آن زمان به شمار میرفت. با تصویب این قانون، انتظام نسبی در امور پرسنلی وزارتخانهها برقرار شد و انضباط اداری افزایش یافت (مستوفی، 1362: 4/530). قانون مذکور در پنج فصل تنظیم شده بود و فصل دوم به مراتب خدمت و ارتقای رتبه اختصاص داشت (مجموعه مصوبات و قوانین دوره چهارم مجلس شورای ملی، 90-107). مقرری و حقوق مستخدمین در این فصل مورد بررسی و توجه قرار گرفت و حقوق رتبههای نُهگانۀ کارکنان دولت را تعیین میکرد. طبق ماده 15 قانون استخدام کشوری، مراتب خدمت دولتی عبارت بود از: ثباتی، منشیگری سوم، منشیگری دوم، منشیگری اول، مدیری شعبه، مدیری دایره، معاونت اداره، رئیس اداره، مدیری کل یا معاونت اداری. این قانون برای پرداخت حقوق کارکنان، از نظام رتبهبندی[iv] استفاده کرد و هر رتبۀ اداری، حقوق مشخصی داشت.
میزان حداقل حقوق رتبه اول اداری به موجب قانون بودجه، 32 تومان در نظر گرفته شد و این میزان را هر سال کمیسیونی در قانون بودجه تعیین میکرد و تحت تأثیر وضعیت اقتصادی کشور قرار داشت (وطنی، 1353: 25-28). براساس اشل متحرک و حقوق تصاعدی، با افزایش حقوق رتبه اول، حقوق سایر رتبهها افزایش مییافت و این موضوع باعث اختلاف سطح درآمد بین کارکنان میشد. در سلطنت رضاشاه، میزان حقوق و دریافتی بیشتر کارکنان دولت به استثنای رتبههای بالا، پاسخگوی هزینههای جاری زندگی آنها نبود و بعد از تصویب قانون استخدام کشوری، پرداخت حقوق بسیاری از کارمندان دولت گرچه در مقایسه با دورۀ قبل نسبتاً منظمتر شد، اما مسئلۀ افزایش حقوق سالانه در حیات اداری آنها مطرح نبود و میزان دریافتی کارکنان عادی وزارتخانهها و ادارات عملاً تغییری نکرد (شفق سرخ، 11 خرداد 1306: شمارۀ 754، ص3). به نوشته حبیبالله آموزگار: استخدام دولت، جزء وزارت و سفارت و مشاغل رتبه 8 و9 که تا حدودی ممکن است حقوق آن برای زندگانی متوسط و میانهروی کافی باشد، از درجه 7 به پایین کفاف مخارج عادی و ضروری مستخدمین را نمیدهد؛ مگر آنکه کمک مشروع و دخل نامشروع خارجی داشته باشند (آموزگار، 1307: 105-106).
یکی از دلایل رشوهخواری کارمندان نیز به کم بودن حقوق برمیگشت. افزایش تعداد موارد رشوه و اختلاف و فساد اداری، به تصویب قانونی برای مبارزه با آن منجر شد (ساکما، 27306/240). قانون مجازات مختلسان اموال دولتی در آذر 1306 به تصویب مجلس شورای ملی رسید (مجموعه قوانین و مصوبات مجلس ششم تقنینه، 32-33). البته به رغم تصویب قانون استخدام دولتی، مسئلۀ پرداخت حقوق بهطور کامل حل نشد و باقی ماند و گرچه در مقایسه با روند پرداخت مواجب در دوره قبل، اندکی بهبود پیدا کرد، اما عدم پرداخت و تأخیر در دادن حقوق و مواجب کارکنان وزارتخانههای مختلف همچنان وجود داشت. به عبارتی بعد از روی کار آمدن رضاشاه، حقوق کارکنان همۀ ادارات بهموقع پرداخت نمیشد و در نقاط مختلف کشور تحصن کارکنان برای دریافت حقوق اتفاق میافتاد (ساکما، 145694/293؛ همان، 12846/240). این موضوع در دورۀ ریاستالوزرایی مستوفیالممالک شدت بیشتری به خود گرفت و به شکل تحصن و اعتصاب حداکثری کارکنان نمود پیدا کرد که در نوع خود کنش جدیدی به شمار میرفت.
وضعیت پرداخت حقوق کارکنان دولت در کابینۀ مستوفیالممالک
میرزا حسنخان مستوفی (مستوفیالممالک) دومین ریاستالوزرای دوره سلطنت رضاشاه بود که از خرداد 1305 تا خرداد 1306 این منصب را برعهده گرفت. او بعد از پایان انتخابات و افتتاح مجلس ششم، در روز معرفی اعضای کابینه به مجلس، برنامه خود را اعلام کرد (شفق سرخ، 27 شهریور 1305: شمارۀ 589، ص2). به موجب بند 15 این برنامه، ضرورت تجدید نظر در قانون استخدام کشوری و پیشنهاد لازم دربارۀ اصلاح نواقص آن، مورد تأکید قرار گرفت (سحاب تفرشی، 1394: 62-63؛ آینده، مهر 1305: صص 765-766).
بعد از انجام اصلاحات اداری و رفع نقایص قانون استخدام، در آخرین مرحلۀ ریاستالوزرایی او، مسئلۀ اعتصاب کارمندان دولت به تصمیم کمیسیون بودجه مبنی بر کاهش اشل حقوقی و میزان دریافتی کارکنان دولت اتفاق افتاد. در چنین وضعیتی بود که کمیسیون مذکور برای تأمین اعتبار و هزینههای نوسازی، سعی در اصلاح حقوق کارکنان دولت داشت و کمیسیون بودجه در کابینه مستوفی تصمیم گرفت اشل حقوقی کارمندان دولت را کاهش دهد که همین موضوع به اعتصاب عمومی کارکنان دولت در پایتخت و کنارهگیری او از سیاست منجر شد. اعضای کمیسیون به عنوان تهیه لوازم بحریه، صحیه و کارخانه قندسازی و تأمین اضافه حقوق وکلای مجلس، اشل حقوق را پایین آوردند و در مقدمۀ راپرت خود نوشتند: «از این ممر هشتصدهزار تومان صرفهجویی خواهد شد» (ستاره ایران، 21 اردیبهشت 1306: ص3). براساس این طرح، کمیسیون بودجه پیشنهاد کرد میزان حقوق و دریافتی رتبههای نُهگانۀ اداری به شکل زیر تنظیم شود:
|
رتبه اداری |
اشل (حقوق) فعلی |
اشل (حقوق) پیشنهادی |
|
1 |
32 ریال |
29 ریال |
|
2 |
42 |
38 |
|
3 |
52 |
47 |
|
4 |
68 |
61 |
|
5 |
92 |
82 |
|
6 |
124 |
111 |
|
7 |
164 |
147 |
|
8 |
212 |
190 |
|
9 |
268 |
240 |
ستاره ایران، 20 اردیبهشت 1306: ص2.
در این زمان، بیشتر کارکنان دولت از رتبههای پایین اداری و عمدتاً اجارهنشین بودند و خانه شخصی نداشتند و حقوق آنها هم کفاف هزینههای زندگی را نمیداد (شفق سرخ، 11 خرداد 1306، ص3)، مستخدمین دولت از وضعیت حقوقی و رفاهی مناسبی برخوردار نبودند، حقوقها بهموقع پرداخت نمیشد و در شرایطی بودند که به نوشتۀ روزنامه ستاره ایران: «در مملکت فقیری مثل ایران، اکثر مستخدمین دولت به نان شب محتاجند و ترتیب تأدیه حقوق نتایج وخیمی را در بر خواهد داشت» (ستاره ایران، 21 خرداد 1306: ص1) و هزینهها و مخارج زندگی سنگین بود؛ به همین دلیل تصمیم به کاهش اشل حقوقی کارکنان، باعث شد جمع زیادی از آنها با این تصمیم مخالفت کردند و برای عدم تصویب برنامه کمیسیون بودجه در مجلس شورای ملی، دست به اعتصاب زدند.
تصمیم کمیسیون بودجه
در اوایل سال 1306ش. کمیسیون بودجه برای تنظیم امور مالی وزارتخانهها و تأمین بودجۀ سال بعد، به فعالیت پرداخت و چندین بار تشکیل جلسه داد. کمیسیون مذکور در 17 اردیبهشت این سال به هنگام بحث درباره بودجه کل کشور، اعلام کرد که اشل حقوق مستخدمین دولت باید هر سال تعیین شود و بعد از مذاکرات مختلف، در این جلسه با کاهش میزان اشل از 32 به 29 تومان موافقت و لایحۀ آن را به موجب ماده واحدهای، برای تصویب در مجلس شورای ملی آماده کرد (اطلاعات، 19 اردیبهشت 1306: ص2)؛ یعنی از هر 32 تومان حقوق هر یک از مستخدمین دولت، 3 تومان کسر شود. این در حالی بود که حقوق نمایندگان مجلس به میزان 100 تومان افزایش یافت (سحاب تفرشی، همان، 77). البته کمیسیون مذکور در شرایطی تصمیم گرفت اشل حقوقی کارکنان دولت را کاهش دهد که بسیاری از کارکنان جزء و دونرتبه ادارات به خاطر تأمین هزینههای زندگی مجبور به دزدی، رشوه و طفره از شغل و وظیفه میشدند (کوشش، 20 اردیبهشت 1306: ص1).
در تاریخ اداری ایران معاصر، فساد سازمانیافته و نهادینهشده که نقش مهمی در ناکارآمدی نظام اداری و کژتابیهای دیوانسالاری داشته و دارد،[v] معلول پدیدههایی چون رشوه و دزدی بوده است و به همین دلیل برخی از ناظران و افراد دغدغهمند بر ضرورت افزایش حقوق و بالا بردن اشل حقوقی کارکنان دولت برای تحرک اداری تأکید میکردند. در نتیجۀ افزایش حقوق نمایندگان مجلس، اعضای ادارات هم تقاضا کرده بودند میزان اشل و کف حقوق آنها از 32 تومان به 40 تومان برسد (ستاره ایران، 20 اردیبهشت 1306: ص1)، اما کمیسیون بودجه مجلس نه تنها با افزایش حقوق کارکنان موافقت نکرد، بلکه در 17 اردیبهشت 1306 میزان آن را به 29 تومان کاهش داد تا بخشی از هزینههای جاری کشور تأمین شود. مصوبه کمیسیون بودجه در روز 19 اردیبهشت 1306 به مجلس رفت تا مورد بحث و مذاکره نمایندگان قرار گیرد (مشروح مذاکرات مجلس شورای ملی، سهشنبه 19 اردیبهشت 1306: دوره ششم، جلسه 101). در بحبوحۀ شور پارلمانی، جمعی از کارمندان ادارات در محل ساختمان مجلس گرد هم آمدند تا نسبت به این تصمیم اعتراض کنند.
واکنش کارکنان دولت
با اعلام تصمیم روز یکشنبه 17 اردیبهشت 1306 کمیسیون بودجه مبنی بر پایین آوردن اشل حقوقی کارمندان، آنها برای تأمین بخشی از بودجه کشور، کارمندان وزارتخانهها و ادارات دولتی، بهویژه افراد با رتبههای پایین اداری، آنها در اولین واکنش نارضایتی و خشونت جمعی خود را در قبال این موضوع نشان دادند؛ زیرا این تصمیم عجولانه، بهطور مستقیم حیات اقتصادی آنها را تحت تأثیر قرار میداد. تصمیم کمیسیون بودجه برای کاهش اشل حقوقی، با علنی کردن بیاحترامی به قوه مجریه و قوه مقننه و تجمع غیراصولی کارکنان دولت در ساختمان مجلس، بر نظام اداری نیز لطمه وارد کرد و باعث پریشانی اوضاع کارکنان شد. در سرمقاله روزنامه کوشش آمده است: کسر اشل را نه تنها صرفهجویی نبود، بلکه به واسطه نتایجی که داشت، یک نوع ضربه و لطمه شدیدی به تشکیلات اداری مملکت زد و به خاطر مبلغی ناچیز، اصول هرجومرج و خیانت در ادارهجات پایتخت وارد شد (کوشش، 25 اردیبهشت 1306: ص1).
کارکنان ادارات در این شرایط با کمترین هزینه و صرفهجویی در مخارج خود، با کمتر از 32 تومان نمیتوانستند امور خود را بگذرانند (کوشش، 20 اردیبهشت 1306: ص1). گرانی و بالا بودن هزینههای معیشت و کمیِ حقوق، عامل اصلی مخالفت و اعتصاب عمومی کارکنان دولت به شمار میرفت (سیفپور فاطمی، بیتا: 1/558-559). طبق مندرجات روزنامه ستاره ایران: اختلاف شدید حقوق کارکنان دولت باعث بیعدالتی اجتماعی و فشار بر طبقه زحمتکش میشود. کارکنان ردهپایین با حقوق اندک، بار کارهای خود و مدیران را بر دوش دارند و زندگیشان با درآمدشان همخوانی ندارد. این نابرابری نه انصاف را رعایت میکند و نه نظم اجتماعی را حفظ (ستاره ایران، 27 اردیبهشت 1306: ص1).
کارمندان دولت به استثنای کارکنان بلدیه و نظمیه، بدون اینکه از نتیجۀ مذاکرات مجلس و دیدگاه نمایندگان مطلع شوند، دست به اعتصاب و راهپیمایی زدند و به منظور اعتراض به تصمیم کمیسیون بودجه، به سوی مجلس رفتند و به رغم جلوگیری نگهبانان، وارد محوطه مجلس شدند. در اولین اقدام، کارکنان وزارت مالیه در 18 اردیبهشت طی عریضهای به وزیر مالیه، خواستار توجه به وضع معیشت خود و جلوگیری از تصویب قانون کسر اشل حقوقی کارمندان دولت در کمیسیون قوانین مالیه مجلس شدند (ساکما، 5297/240). کارکنان معترض با برگزاری تجمع و توهین به وزارت مالیه، واکنش نشان دادند و در پی آن، وزارت مالیه در نامهای به وزارت داخله خواستار رسیدگی و مجازات اداری آنها شد (ساکما، 13202/240). این گروه از کارمندان همچنین خواستار تأسیس سندیکا و اتحادیۀ مرکزی مستخدمین کشوری و عضویت نمایندگان تمام کارمندان وزارتخانههای مختلف در آن شدند تا از حقوق کارکنان دولت محافظت و از تصویب اینگونه پیشنهادها جلوگیری کند (ساکما، 5297/240)؛ زیرا گفته شده بود: «اگر کارکنان دولت سندیکا و اتحادیه صنفی داشتند، برای طرح خواستۀ نه چندان مهمی چون افزایش حقوق، این شکل عمل نمیکردند» (ستاره ایران، 20 اردیبهشت 1306: ص1). این اقدام الگویی برای کارکنان سایر وزارتخانهها شد و در اکثر ادارات دولتی پایتخت، کارمندان با تنظیم شکواییهها و امضای لوایح مختلف، از رؤسای خود خواسته بودند تا از وزیران تقاضا کنند در مجلس حاضر شوند و از حقوق آنها دفاع کند.
طبق آخرین آمار، در این زمان تعداد کل مستخدمین دولتی کشور 18885 نفر بود که عمدتاً رتبههای اداری 1 تا 5 داشتند (هفدهمین راپورت رئیس کل مالیه ایران، 1305: 86). وقتی رؤسای ادارات از این اقدامات خودداری کردند، کارکنان دولت به جای نوشتن عریضه و طرح شکایت، اعلام مراتب نارضایتی خود از تصمیم کمیسیون بودجه به نمایندگان و تقاضا از آنها برای مخالفت با این تصمیم، به سوی مجلس روانه شدند تا با اتخاذ این رویه و کنش اعتراضی، از تصویب آن جلوگیری کنند. در نتیجه، تعداد سههزار نفر از کارکنان وزارتخانههای مالیه، امور خارجه، داخله، فواید عامه، پست و تلگراف، اداره صحیه، معارف و غیره، در روز 19 اردیبهشت به سوی ساختمان مجلس شورای ملی که در حال بررسی و شور دربارۀ ماده واحده اصلاح حقوق کارکنان (کاهش اشل حقوق) بود، به راه افتادند تا به برنامهها و تصمیم کمیسیون بودجه دربارۀ اصلاح قانون استخدامی و کاهش حقوق کارمندان از 32 تومان به 29 تومان، اعتراض کنند (شفق سرخ، 20 اردیبهشت 1306: ص2).
کارمندان این وزارتخانهها وارد ساختمان مجلس شدند و در محوطۀ پارلمان تحصن کردند که رئیسالوزرا و وزرای مالیه و معارف با ایراد سخنرانی، آنها را به آرامش دعوت کردند. کارمندان وزارتخانههای مختلف با نوشتن عریضه به وزرا، خواستار حضور رؤسای خود در مجلس شدند تا مستقیماً با تصمیم کمیسیون بودجه مخالفت کنند. با این حال، وزرا از کارکنان زیرمجموعۀ خود خواستند بر سر کار برگردند، اما آنها توجه نکردند و به محوطه مجلس رفتند و جلسه نمایندگان را مختل کردند (اطلاعات، سهشنبه 19 اردیبهشت 1306: ص1).
اقدام مهم دیگر کارمندان دولت، تجمع در محل وزارت معارف بود؛ آنان در باغ این وزارتخانه گرد آمدند و علیه تصمیم کمیسیون مبنی بر کسر حقوق خود به سخنرانی پرداختند (ستاره ایران، 20 اردیبهشت 1306: ص1).
اقدامات پیشگیرانه و انتظامی دولت
وقتی خبر تحصن به هیئت دولت رسید، وزرای مالیه و معارف و متحصنان را به حفظ آرامش سفارش کردند (کوشش، 20 اردیبهشت 1306: ص2؛ اطلاعات، 19 اردیبهشت 1306: ص1). گرچه مستوفیالممالک مدعی شد برای دفاع از حقوق کارکنان به مجلس آمده و آنها را به آرامش و بازگشت به محل کار دعوت کرد، اما کارمندان دولت بدون توجه به هشدارها، همچنان نسبت به کاهش حقوق خود و افزایش حقوق نمایندگان اعتراض داشتند. بسیاری از آنها معتقد بودند این تصمیم کمیسیون نه برای صرفهجویی و اختصاص پول بیشتر به کارهای عمرانی، بلکه برای تأمین 100 تومان اضافه حقوق نمایندگان گرفته شده است (ستاره ایران، 20 اردیبهشت 1306: ص1). این رخداد باعث تعطیلی جلسۀ نمایندگان شد. مستوفیالممالک نیز در یک سخنرانی کوتاه، ضمن احترام به متحصنان، اظهار کرد: «هیئت دولت از حق و حقوق کارمندان دفاع خواهد کرد و بهتر است کارکنان هر اداره نمایندهای برای پیگیری مطالبات خود تعیین کنند» (ستاره ایران، 20 اردیبهشت 1306: ص1). در پی این سخنان، متحصنان تا حدی آرام شدند و بهتدریج ساختمان مجلس را ترک کردند.
در پی تجمع کارکنان در ساختمان مجلس و بیاعتنایی آنان به قوانین پارلمانی، نمایندگان مجلس و سپس دولت و نظمیه واکنش نشان دادند. مجلس در چندین نشست به بررسی ابعاد مختلف این رویداد پرداخت. پس از آنکه کارکنان مجلس را ترک کردند و به سایر وزارتخانهها رفتند، نمایندگان تصمیم گرفتند در جلسهای علنی بهطور مفصل درباره این حادثه و چگونگی اقدام مقتضی مذاکره کنند، اما به دلیل نرسیدن تعداد وکلا به حد نصاب، مخالفان دولت جلسهای خصوصی برگزار و دولت را موظف کردند با کنار گذاشتن سهلانگاری، مسببان این واقعه را معرفی کند. در همین حال، عراقی، افشار، شیروانی و شریعتزاده دولت را مقصر اصلی دانستند؛ زیرا به باور آنان، دولت با اهمال خود اجازه داده بود کارکنان وزارتخانهها وارد صحن و محوطۀ مجلس شوند و مستقیماً به نمایندگان توهین کنند. آنان خواستار مجازات عاملان حادثه شدند. در ادامه نیز نظمیه شماری از کارکنان دولت را در روزهای پس از تحصن بازداشت کرد و برخی از آنان موقتاً از کار برکنار شدند.
نکتۀ قابل ذکر اینکه بیشتر نمایندگان مجلس نسبت به تصمیم کمیسیون بودجه نظر مثبتی نداشتند و در مذاکرات روزهای آتی بیشتر به آسیبشناسی و نقد آن پرداختند. وکلای مجلس به خاطر بالا بودن هزینهها و لزوم تأمین مالی برای کارکنان، کم کردن حقوق و پایین آوردن اشل حقوقی را یکی از علل نارضایتی و بیانگیزگی مستخدمین دولت دانستند (مشروح مذاکرات مجلس شورای ملى، شنبه 24 اردیبهشت 1306: دوره ششم، جلسه 104)، اما کارمندان دولت در نتیجۀ ترس و نگرانی از آینده شغلی و اقتصادی خود، عجولانه و بدون در نظر گرفتن مراحل اصولی و قانونی، در مجلس تجمع کردند تا با اقدامات پیشگیرانه مانع از تصویب این برنامه شوند.
رئیسالوزرا به وزارت عدلیه ابلاغ کرد متهمان اصلی رخداد 19 اردیبهشت را معین کند. بخشنامهای هم از طرف وزرا به ادارات زیرمجموعهشان صادر شد که اگر این اتفاق تجدید شود، مرتکبان مجارات سختی خواهند شد (ستاره ایران، 21 اردیبهشت 1306: ص1). همچنین وزرا به کارکنان تابعۀ خود اخطار دادند که هر چه زودتر به اداره امنیه بروند و درباره حادثه روز تحصن اطلاعات و مشاهدات خود را گزارش دهند (طوفان، 26 اردیبهشت 1306: ص2). رئیسالوزرا بعد از اینکه متوجه شد تعدادی از متحصنان از اقدام و هدف خود صرف نظر نکرده و به سخنان وی گوش ندادهاند، طی اعلامیهای دستور تعقیب و مجازات مسببان و محرکان این رخداد را صادر و اداره نظمیه تعدادی از کارکنان را بازداشت کرد (اطلاعات، چهارشنبه 20 اردیبهشت 1306: ص1). به هر ترتیب، وقتی دولت برای پایان دادن به اعتصاب و بحران وارد عمل شد، عصبانیت برخی از نمایندگان مجلس نسبت به مستوفیالممالک کاهش یافت و با پس گرفتن امضای خود، ورقه استیضاح را ملغی کردند (اطلاعات، چهارشنبه 20 اردیبهشت 1306: ص1). محمود جم معاون مستوفیالممالک، طی اعلامیه اشاره کرد: هیئت دولت حرکت کارمندان ادارات را که دست از کار کشیده و به صورت جمعی برای تظلم به مجلس شورای ملی آمده بودند، اقدامی خلاف وظایف اداری دانست. دولت معتقد بود برخی عناصر مغرض نیز از این موقعیت سوءاستفاده کرده و با سخنان توهینآمیز در صحن بهارستان، موجب تشدید ناهنجاری شدهاند. بر این اساس، رئیسالوزرا مقرر کرد وزرا کارکنان خود را آگاه سازند که در صورت تکرار چنین اقدامی، با مجازات سخت روبهرو خواهند شد. همچنین به رئیس نظمیه، سرهنگ محمدخان درگاهی، دستور داده شد بانیان و محرکان این تجمع را شناسایی و گزارش آن را برای اعمال مؤاخذۀ قانونی ارائه کند. افرادی که به نمایندگان مجلس اهانت کرده بودند نیز باید براساس ماده ۱۶۳ قانون مجازات عمومی، تحت تعقیب قرار میگرفتند (ستاره ایران، ۲۰ اردیبهشت ۱۳۰۶: ص1؛ کوشش، ۲۰ اردیبهشت ۱۳۰۶: ص1).
در نتیجۀ صدور این اعلامیه و دیگر دستورالعملهای رئیسالوزرا، تعقیب و بازداشت عوامل تحصن در مجلس آغاز شد. وزارت عدلیه هم طی بخشنامهای تصریح کرد: مأمورانی که مرتکب جرم و تخلف شوند، باید در عدلیه مجازات گردند (طوفان، یکشنبه 31 اردیبهشت 1306: ص2). وزارت داخله نیز در نامهای به تمامی وزارتخانهها دستور داده بود هرگونه شواهدی دال بر حضور و شرکت کارمندان خود را ارسال کنند تا طبق قانون تخلفات اداری با آنها برخورد شود (ساکما، 5297/240).
نتیجه و پیامدها
بازداشت عوامل تحصن کارکنان
بازداشت محرکان و عوامل اصلی تحصن کارکنان دولت در ساختمان مجلس به جرم توهین به مجلس و نمایندگان، اولین پیامد این حادثه بود. بلافاصله به دستور دولت و سرهنگ محمد درگاهی رئیس نظمیه، متهمان این رخداد مورد تعقیب قرار گرفتند و در نتیجه، جمعی از کارکنان به اتهام شرکت در حادثه روز 19 اردیبهشت بازداشت شدند (اطلاعات، 20 اردیبهشت 1306: ص1). از جمله مهمترین این افراد مستر رید انگلیسی معروف به عبدالرضاخان[vi] افراسیابخان آزاد، میرزا احمدخان راد و عبداللهخان کارمندان خزانه، اعزامالدوله آشتیانی، مؤیدالسلطان، میرزا حسنخان رئیسی و حسنخان امین طاهری کارمندان مالیه، صمصامخان عضو پست، میرزا محمدخان درخشان کارمند معارف، محمدقلیخان سهرابزاده کارمند فوائد عامه بودند (طوفان، 21 اردیبهشت 1306: ص1؛ ستاره ایران، 21 اردیبهشت 1306: ص1).
البته بعد از چند روز، تمام متحصنان و کارمندان از مراجعه به نظمیه، بازخواست و جریمه معاف و رهبران تحصن به جرم توهین به نمایندگان مجلس و قوه مقننه از کار برکنار شدند (اطلاعات، شنبه 29 اردیبهشت 1306: ص1). بدین ترتیب، پس از حادثۀ اعتصاب در مجلس، شمار زیادی از کارکنان دولت و افرادی که در آن شرکت کرده بودند، توسط مقامات قضائی و نظامی بازداشت شدند؛ به همین دلیل بسیاری از آنها از رفتن به محل کار خود خودداری کردند و امور اداری دچار اختلال شد. چند روز بعد، وقتی بیگناهی آنها ثابت و مشخص شد که تنها به دلیل نگرانیهای اقتصادی و ترس از آیندۀ معیشتشان به مجلس پناه برده بودند، مجلس و نمایندگان اکثریت آنها را مورد عفو و بخشش قرار دادند. بیشتر بازداشتشدگان نیز از کارکنان جزء و ردههای پایین اداری بودند.
حمایت نمایندگان مجلس از عفو متحصنان
در پی این رویداد، پنجاه نفر از نمایندگان مجلس در تاریخ ۲۷ اردیبهشت ۱۳۰۶ با تهیۀ نامهای رسمی، خواستار عفو و بخشش کارکنان متحصن در مجلس شدند. آنها با تجدید نظر در تصمیم قبلی خود مبنی بر محاکمۀ همه متحصنان، اعتراض کارکنان را حق قانونی آنان دانستند و تأکید کردند که مجلس وظیفه داشت به خواستههای آنها رسیدگی کند. همچنین بسیاری از کارکنان را بیگناه معرفی کردند (کوشش، 28 اردیبهشت 1306: ص2). این عفونامه خواستار پایان دادن به فشار و سختگیری بر مستخدمین عادی وزارتخانهها و ادارات شد و بر لزوم محاکمه و مجازات عوامل اصلی و دستهای پشت پردۀ این رخداد تأکید کرد (مشروح مذاکرات مجلس شورای ملى، پنجشنبه 28 اردیبهشت 1306: دوره ششم، جلسه 106). نمایندگان مجلس در پیشنهاد به دولت نوشتند: «وکلای مجلس به دولت اختیار میدهند کلیۀ اعضا و اجزای دولتی و افرادی را که اداره خود را تعطیل کرده و به حال تظلم به مجلس شورای ملی آمدهاند، بلااستثناء عفو نماید» (ستاره ایران، چهارشنبه 27 اردیبهشت 1306: ص2). پیشنهاد مذکور به کمیسیون مبتکرات ارجاع شد و پس از چند روز، نهایتاً نمایندگان با رأی این کمیسیون به شرح زیر موافقت کردند: کمیسیون مبتکرات طرح پیشنهادی آقای روحی[vii] و جمعی از نمایندگان محترم را تحت مداقه قرار داده از آنجایی که نظریه نمایندگان محترم اغماض و صرف نظر کردن از جنبه شخصی و خصوصی بوده است طرح پیشنهادی فوق را قابل توجه دانسته و تصویب آن را از مجلس شورای ملی تقاضا مینماید (مشروح مذاکرات مجلس شورای ملى، پنجشنبه 11 خرداد 1306: دوره ششم، جلسه 113).
در همین جلسه، رأی کمیسیون مبتکرات مبنی بر عفو مستخدمین ادارات و محاکمۀ عوامل و محرکان اصلی حادثۀ اعتصاب کارکنان طرح و تصویب شد. البته برخی از سران اعتصاب مانند عبدالرضاخان و افراسیاب آزاد همچنان تحت بازجویی و بازداشت بودند و نهایتاً در هفتم تیر 1306 تبرئه شدند (ستاره ایران، 8 تیر 1306: ص2).
انصراف کمیسیون بودجه از کاهش اشل حقوقی کارمندان
یکی دیگر از پیامدهای اعتصاب عمومی کارکنان در پایتخت، عقبنشینی کمیسیون بودجه و نمایندگان مجلس از تصمیم کاهش حقوق کارمندان بود. کمیسیون بودجه بدون بررسی کافی و بیتوجه به پیامدها، ابتدا کاهش حقوق را تصویب کرده بود، اما پس از حادثه ۱۹ اردیبهشت و واکنش گستردۀ کارکنان دولت، ناچار به تجدید نظر شد. در اصلاحات جدید مقرر گردید تا رتبه ۵ اداری، کف حقوق همان ۳۲ تومان باقی بماند و از رتبه ۵ به بالا تا سطح مدیرکلی، میزان حقوق بهتدریج کاهش یابد؛ بهگونهای که حقوق مدیرکل به ۲۰۰ تومان برسد (اطلاعات، 20 اردیبهشت 1306: ص1). کمیسیون بودجه در جلسات بعدی با دقت و به صورت تخصصیتر به بررسی این موضوع پرداخت و سرانجام در روز پنجشنبه ۱۸ خرداد ۱۳۰۶، با حضور مهدیقلیخان هدایت (رئیسالوزرای جدید)، وزرای مالیه، عدلیه و داخله، آقای رهنما و دکتر میلسپو، تصمیم گرفته شد که مبنای حقوق کارمندان همان ۳۲ تومان تعیین گردد (کوشش، ۱۹ خرداد ۱۳۰۶: ص۱). این تصمیم از یک سو، تعادلی در نظام پرداخت حقوق ایجاد میکرد و از سوی دیگر، با راضی کردن کارکنان ردههای پایین اداری که بیشترین تعداد کارمندان دولت را تشکیل میدادند، به تداوم فعالیت ادارات و نظم در امور اداری کمک کرد.
ترمیم و اصلاح اشلبندی حقوقی کارمندان دولت
یکی دیگر از نتایج مهم تحصن کارکنان دولت در مجلس، تغییر در نظام اشلبندی حقوقی و میزان دریافتی آنان بود. براساس قانون استخدامی، کارمندان دولت در ۹ رتبه تقسیمبندی میشدند و برای هر رتبه، حداقل و حداکثر حقوق تعیین شده بود، اما پس از آنکه کمیسیون بودجه برای جبران کسری بودجه، کاهش حداقل حقوق کارکنان را تصویب کرد، موجی از اعتراض عمومی شکل گرفت. در پی این اعتراضها و بررسیهای کارشناسان اقتصادی، نمایندگان مجلس شورای ملی تصمیم گرفتند به جای تعیین حداقل و حداکثر، حقوق ثابت مشخصی برای هر رتبه در نظر گرفته شود که به شرح زیر اعلام گردید:
|
رتبههای اداری |
میزان حقوق |
|
رتبه 1 |
400 قران |
|
رتبه 2 |
500 قران |
|
رتبه 3 |
650 قران |
|
رتبه 4 |
800 قران |
|
رتبه 5 |
1000 قران |
|
رتبه 6 |
1200 قران |
|
رتبه 7 |
1550 قران |
|
رتبه 8 |
1850 قران |
|
رتبه 9 |
2100 قران |
ستاره ایران، 27 اردیبهشت 1306: ص1.
به این ترتیب، هم تا حدی رضایت کارکنان دولت جلب شد و هم در نظام پرداخت حقوق نوعی توازن و تعادل نسبی ایجاد گردید که به برقراری عدالت و انصاف در این زمینه کمک میکرد.
استعفای مستوفیالممالک و تثبیت وضع حقوقی مستخدمین
آخرین موضوع مهم در ارتباط با اعتصاب عمومی کارکنان که در روزهای پایانی ریاستالوزرایی مستوفیالممالک اتفاق افتاد، استعفای او از این مقام و کنارهگیری از عرصۀ سیاست بود. با پیش آمدن حادثۀ تحصن کارکنان دولت در مجلس، همزمان با تجمع، برخی از نمایندگان همچون سید یعقوب، امیرتیمور کلالی، والیزاده، عدل، امامی، سلطان محمدخان عامری و تنی از چند از وکلا که دلِ خوشی از مستوفیالممالک نداشتند، این اقدام نشاندهندۀ بیکفایتی دولت او و عدم جلوگیری از حرکت کارمندان به مجلس از سوی کابینه دانستند و همان روزی که مستخدمین دولت تحصن کردند، به تنظیم ورقۀ استیضاح دولت پرداختند و مراتب بیاعتمادی خود به دولت را اعلام کردند (اطلاعات، 19 اردیبهشت 1306: ص2). در متن استیضاحنامه گفته شده بود: «چون از طرف مستخدمین دولت به مقام مجلس توهین شده و دولت جلوگیری نکرده است، لذا ما سلب اعتماد از دولت مینماییم» (ستاره ایران، 20 اردیبهشت 1306: ص1). گرچه کمیسیون بودجه مقصر اصلی تحصن بود و با تصمیم نابهنگام خود، موجب اعتراض کارمندان شد، اما نمایندگان مخالف بدون ارائۀ دلیل منطقی و مستدل، رئیسالوزرا را مقصر اعلام کردند (ناهید، 23 اردیبهشت 1306: ص2). این در حالی بود که دولت شدیداً موضوع را پیگیری کرد. به هر حال، نمایندگان مخالف مستوفیالممالک در استیضاحنامۀ خود اشاره کردند که دولت او را به خاطر هجوم مستخدمین دولت به مجلس شورای ملی و هتک احترام نمایندگان، استیضاح خواهند کرد (شفق سرخ، 20 اردیبهشت 1306: صص1 و3). پس از فروکش کردن اعتصاب کارکنان، وقتی رئیسالوزرا اعلامیۀ پیگیری موضوع را صادر کرد، بیشتر نمایندگان امضا خود را پس گرفتند و مسئلۀ استیضاح مستوفیالممالک منتفی شد (ستاره ایران، 21 اردیبهشت 1306: ص1)، اما مستوفی دیگر تمایلی برای ادامۀ کار نداشت و در 6 خرداد 1306 استعفا کرد. سه روز بعد، مهدیقلیخان هدایت به ریاستالوزرایی رسید (هدایت، 1344: 373؛ صفایی، 1344: 523-524).
نتیجهگیری
نارضایتی کارکنان دولت و اعضای دیوانسالاری از وضعیت حقوق و مزایای خود، یکی از مهمترین مسائل تاریخ تحولات اداری ایران در دورۀ معاصر است. از زمان تصویب و اجرای نخستین قانون استخدام کشور که هدف آن ایجاد نظم نسبی و تعریف نظام اداری بود، پرداخت کامل و بهموقع حقوق کارکنان دولت تحت تأثیر وضعیت اقتصادی و مالی کشور با فراز و نشیبهای زیادی همراه بوده و در مقاطع مختلف زمینۀ بروز نارضایتی و اعتصاب را فراهم کرده است. با روی کار آمدن رضاشاه پهلوی، گرچه بهظاهر ادارات و کارکنان دولت به سمت تحول و عقلانیت اداری حرکت میکردند و حقوق کارکنان تقریباً بهموقع پرداخت میشد، اما بررسی دقیق وضعیت قشر کارمند نشان میدهد که میزان درآمد و حقوق آنها برای داشتن زندگی راحت و مرفه کافی نبود؛ به همین دلیل مهمترین مطالبۀ آنها افزایش حقوق بود که در طول سلطنت رضاشاه تغییر قابل توجهی نکرد. در مقابل، وزارت امور اقتصادی و کمیسیون بودجه در ابتدای حکومت رضاشاه تصمیم گرفت برای کاهش هزینههای جاری و تأمین بودجۀ نوسازی، حقوق کارکنان دولت را کاهش دهد. این تصمیم با اعتراض شدید کارکنان، بهویژه کارکنان ردههای پایین مواجه شد و نهایتاً به اعتصاب عمومی آنها در ساختمان مجلس شورای ملی انجامید.
تصمیم کمیسیون بودجه برای کاهش حقوق کارکنان دولت در ابتدای سلطنت رضاشاه، بهویژه در شرایطی که کاپیتولاسیون به تازگی لغو شده و مسائل مهمتری در کشور مطرح بود، اقدامی نابجا و نابهموقع به شمار میرفت. این تصمیم نخستین واکنش شدید کارکنان ادارات، بهویژه اعضای ردههای پایین را برانگیخت و منجر به اولین اعتصاب گسترده و عمومی کارکنان در پایتخت شد. بنابراین اعضای کمیسیون بودجه اهتمام داشتند در اتخاذ چنین تصمیمی دقت بیشتری به خرج دهند و با توجه به میزان حقوق و دریافتی کارکنان، کاهش اشل حقوقی را به گونهای اعمال کنند که تعادل و توازن در پرداخت حقوق حفظ شود. اگر هدف کمیسیون تأمین بودجۀ کشور بود، منطقیتر آن بود که حقوق کارکنان رده بالای اداری و نمایندگان مجلس کاهش یابد و همچنین مستخدمین قراردادی و خارجی نیز مشمول این تصمیم شوند. در عمل، بیشترین ضربه و خسارت به مستخدمین جزء و کارکنان ردهپایین وارد شد.
کابینۀ مستوفیالممالک نیز با صدور اعلامیهها و دستورالعملهای مختلف، کارکنان دولت را به پایان دادن به تحصن فرا خواند و ادارۀ نظمیه را موظف کرد تا موضوع را پیگیری و عوامل اصلی و سردمداران این حادثه را تعقیب و بازداشت کند. بدین ترتیب دولت نیز همانند مجلس، اقدام تندروانه و کنش اعتصابی کارکنان ادارات را محکوم کرد. نمایندگان مجلس این حرکت دستهجمعی را قیام کارکنان دولت علیه قوۀ مقننه و هتک حرمت نمایندگان دانستند. حادثه روز ۱۹ اردیبهشت ۱۳۰۶ و اعتصاب گسترده کارکنان در ساختمان مجلس، تنش و تضاد موجود میان نمایندگان و کابینه و همچنین جناحبندیهای سیاسی کشور را به وضوح نشان داد. تجمع کارکنان وزارتخانهها در مقابل عمارت مجلس، درحالیکه نمایندگان مشغول بررسی ابعاد مختلف تصمیم کمیسیون بودجه بودند، گرچه در ابتدا کنشی خودجوش برای مخالفت با کاهش اشل حقوق بود، بهتدریج به ابزاری برای تضارب آرا و موضعگیری سیاسی و جناحی تبدیل شد. این بحران با شدت بخشیدن به اختلافات داخلی کابینۀ مستوفی، نهایتاً به کنارهگیری او از عرصۀ سیاست انجامید.
[i]. اشل در زبان فرانسه به معنای نردبان است و برای تعیین درجهبندی و تصاعد کارکنان دولت به کار میرود.
[ii]. William Morgan Shuster.
[iii]. برای اطلاع از این روند میتوانید بنگرید به: امین محمدی و سید حسن میرجلیلی (بهار و تابستان 1400)، «مستشاران خزانهداری و مسئله پرداخت حقوق پس از مشروطه»، پژوهشهای تاریخی ایران و اسلام، شمارۀ 1 (پیاپی 29)، صص380-406؛ امین محمدی، علیرضا ملائی توانی و محمدرحیم ربّانیزاده (زمستان 1398)، «دیوان محاسبات و مسئله پرداخت حقوق در دوره قاجار»، تاریخ اسلام و ایران، شماره 44 (پیاپی 134)، صص117-144.
[iv]. Ranking
[v]. برای اطلاع از این روند، ر.ک به: حمید تنکابنی (تابستان 1394)، «تحلیلی بر نقش کژتابیهای مالی سازمان یافته در دیوانسالاری و توسعه پایدار»، جامعهپژوهی فرهنگی، سال ششم، شماره 2، صص1-23.
[vi]. مستر رید انگلیسی معاون خزانهداری کل در استخدام دولت ایران بود که پس از گرویدن به دین اسلام، عبدالرضاخان نامیده شد (محبوبی و آریانفر، 1397: 7/90).
[vii]. مبنی بر بخشش و عفو مستخدمین ادارات و پایان دادن به استنطاق و بینظمی در وضع معیشت و حیات اداری آنها.
)